“健全农村集体资金、资产、资源管理制度，做到用制度管权、管事、管人”，这是规范村级财务管理的基本要求。但是，长期以来，我国其他地方的村年度支出安排缺乏刚性的约束机制，导致农村财务管理易出现随意性、单向性、形式化的隐忧，极易引发村官贪腐问题。近年来，广东省东莞市以村级预算改革为突破口，探索出一条极具东莞特色的村级财务管理新路子。在实践过程中，东莞市将村级财务管理的关口前移，以村级预算制度为着力点，让广大村民参与到预算编制、审核、执行和监督的整个过程中，利用程序化和制度化手段管好了集体经济的“钱袋子”，实现了“有钱办事”和“民主议事”的有机结合。

　　一、预算式民主：落实村级财务管理的有效探索

　　东莞市探索的“预算式民主”，是在村级财务管理基础上发展出的一种新形式，以涉及农民切身利益的村级预算为突破口，通过民主程序和制度规范，使农民参与到村级预算编制、审核、执行和监督的整个过程中来。

　　（一）创新民意收集机制，预算编制中倾听民意

　　预算编制是预算管理的前提和基础，编制的规范性直接影响预算目标的科学性。东莞市在充分考虑村组集体经济情况、收支计划和群众意见的基础上，通过多种方式征求民众的意见和建议，提出村级预算编制方案，保障预算编制的代表性和科学性。一方面，实行党员民意征集负责制。以村（社区）全体党员为纽带，划定各自管理片区，每一片区负责15至20户农户，向村民无偿征集预算相关意见，并形成书面报告递交经济联合社，经联社提取出现频率较高的村民意见纳入村组财务预算。另一方面，建立协管小组民意征集责任制。在行政村以下的村民小组或自然村招募若干个协管小组长，协管小组以群众真实需求为起点，每人负责15户左右的村民，有偿向村民征集关于村组财务收支方面的意见，并形成书面报告提交经联社。通过这种制度化的民意征集机制，使村民充分表达关于财务预算方面的意见，真正把资金的使用权赋予村民。

　　（二）拓宽民意表达机制，预算审批中代表民意

　　预算审批主要通过村民选举产生的代表机构来依法审查批准预算，代表机构审批预算也构成预算民主的重要环节。一是多主体联席，初审预算。初步编制出来的村级财务预算在镇（街道）农村集体资产管理部门审核后，根据初步的审核意见，村（社区）“两委”、经联社联席要开会讨论，且相关财务人员和监事会人员应当参与，充分发挥民主，对预算方案进行修订。二是多形式表达，协商预算。在预算审批的过程中，村民代表和普通村民可以采取口头质询、书面材料等形式对预算内容表达自己的意见和建议。三是股东（代表）大会表决，审批预算。村（社区）收到《农村（社区）集体经济组织预算审核表》后，预算方案须召开股东（代表）大会表决通过后方能实施。预算方案未能通过股东（代表）大会表决同意的，村（社区）须调整预算方案，并重新启动预算审核程序。通过村民广泛的民主参与，从而保证村级预算运作的正当性。

　　（三）优化民众参与机制，预算执行中落实民意

　　预算执行是实现预算收支任务的关键步骤，也是整个预算管理工作的中心环节。一方面，定期向村民公布预算执行情况。建立“阳光信息月报制度”，将村级预算的重大事项、重大决策、重大支出、财务状况等事项，编印成《阳光信息月报》，定期派送到各家各户，并在村级阳光信息公开栏上公布，使村民实时了解预算执行情况。另一方面，预算调整须经村民决议。预算执行中，对所有的收入和支出，必须按照编制好的预算项目进行，严禁随意调整和变更预算，确保预算的“刚性”，如遇预算增加、减少等情形的，须通过村民（代表）大会按程序依法进行。此外，随时向村民畅通参与渠道。村干部每天轮流在办事大厅值班，随时为村民解答疑惑。村民针对预算执行情况反映的意见，须备录在案，并在每周村领导干部例会上讨论。

　　（四）丰富财务公开机制，预算监督中发展民意

　　变事后监督为事前监管是村级预算制度的一大特点。一是预算公开，实现全民监督。村干部和经联社干部根据预算编制方案，每季度15日前制定上报上季度的《农村（社区）集体经济组织预算执行情况表》，印制成报刊等书面材料并寄送至每一位村民（代表）手中，达到全民知情，使全体村民监督有据。二是定期审计，实现实时监督。每半年召集“两委”干部、理事会、监事会和财会人员召开预算执行情况通报会，由村会计分别出具上半年和年度预算执行情况报告，对预算执行情况进行通报，实时向村民报告预算执行情况，总结分析存在问题，及时整改执行偏差，确保预算目标有效落实。三是绩效考核，实现成效监督。预算的执行结果与绩效挂钩促使预算有效实施。在每年年底，对比上一年度财务预算定制预算执行情况表，向公众公布。村财务预算执行效果与村“两委”、经联社干部薪酬挂钩，奖优罚劣。绩效与预算挂钩，村民与政府两级监督，保障预算按计划科学实施。

　　二、制度管钱：预算式民主助推村级集体经济监管

　　东莞市实行的村级预算制度，改变了村级财务管理行政性和单向性的路径依赖，促进了基层群众的全过程参与和制度化参与，取得了积极成效。

　　（一）推进了村级财务管理的科学与规范

　　如何有效实现村级财务管理的科学性和规范化一直是困扰农村管理的一大难题，尤其是对于东莞这样具有庞大村组集体资产的地区，村级财务管理更是难上加难。过去，“村级办事是花多少算多少，村里每年的收支安排缺乏刚性的约束机制。”通过实行村级财政预算，使各村把钱花在了刀刃上，村里的每一分钱都计划着花，按规定花，增加了村财管理的透明度。据统计，东莞市洪梅镇2014年各村预算实现经营总收入6951万元，预算年度经营总收入7317万元，完成预算95.01%，经营总费用2975万元，预算年度经营总费用3122万元，完成预算95.29%，使得村财务管理更有计划性和规范性。

　　（二）保障了村级财务资金的公共与公开

　　“村级公共预算到哪里，决定了村庄公共管理和公共服务运行到哪里。”通过民主预算，充分吸取不同村民的意见和建议，促进预算更好地运用到公共管理和公共服务中来。另一方面，通过预算公开，避免了集体资产使用的盲目性。实行村级财务预算制度，变事后监督为事前管理，将村级的各项收支置于政府和群众的监督之下，各村量入为出，‘拧紧’了支出的‘水龙头’，据了解，通过实行村级预算，2014年中堂镇全镇村组两级管理费支出3524万元，同比减少263万元，下降8.1%，其中接待费减少157万元，会议及差旅费减少228万元，公务用车费用减少47万元，村级“三公经费”的开支有了明显下降。

　　（三）增强了村民参与财务管理的意识与能力

　　村级预算改革在村“两委”干部、集体经济组织管理人员、村民代表和普通民众之间搭建起有效的对话和沟通平台，为基层民众广泛、直接地参与村级公共事务决策、管理和监督提供了制度化途径和渠道。同时，村级预算也是一所很好的“民主学校”，通过这样一种民主操练，使基层民众的民主意识和民主观念不断增强、民主习惯不断形成、行使民主权利的能力也不断提高。洪梅镇黎洲角村每开展一次预算编制，就需要召开4次较大规模的讨论会议，每次参与的农户都在50户左右，充分实现了民众参与的广泛性和真实性，也提升了农民民主参与的能力。

　　（四）提升了村组集体资产的效益和潜力

　　由于村民的广泛参与，使得预算更加贴近民意，集体资产的投资更加合理，让集体资产的每一分钱都动起来，促进集体资产的保值增值。实行村级预算后，东坑镇2014年底村组总资产为216220万元，比2011年末增长36.5%，经营性总收入25850万元，比2011年增长23.3%。更为重要的是通过民主化的村级预算程序，使村组集体经济的发展规划更加科学，进而大大提升了村组集体经济的发展潜力。

　　三、赋权于民：东莞预算式民主的经验启示

　　东莞市预算式民主是农村财务管理的一大创新，通过村民的广泛参与，推动了村级财务管理科学化、规范化与效益化，其所蕴含的程序民主与制度化改革方向具有的普遍意义和经验启示。

　　（一）预算式民主是强化村级财务监管的有效途径

　　2015年中央“一号文件”指出：“进一步规范村‘两委’职责和村务决策管理程序，健全村民对村务实行有效监督的机制，加强对村干部行使权力的监督制约，确保监督务实管用。”东莞探索的预算式民主将村民纳入监管主体，赋予基层群众充分的知情权、参与权、表达权和监督权，规范村级财政的收入和支出，有效地预防和避免了预算决策的随意性。尤其是预算执行过程中，加大了跟踪执法和审查力度，确保编制预算不“跑调”，执行预算不“走样”，从而减少了村级财务管理中的失误，防止了“小官大贪”问题的产生，有效强化了村级财务的监管。

　　（二）加强村民参与是村级预算制度的关键所在

　　在监事会民主理财，财务公开等参与机制的基础上，东莞市创新性地让村民参与村级预算的制定，从编制、审批、执行到监督，全程式参与，倒逼村级财务管理程序逐渐规范，落实村级财务的透明化、阳光化。村民参与渠道的拓展、参与意愿的提升，使得村级财务成为村民的日常关注点，村民可以针对村庄发展提出自己的看法与建议，并通过协商，逐步进入预算项目，切实满足了村民需求，将钱用到了实处。

　　（三）制度化是预算式民主有序发展的保障

　　长期以来，我国农村的财务管理大多较为混乱，村民参与无门、监管无章，村级财务管理难向落到实处，往往处于“悬浮”状态。村级预算制度的实施，将村级财务的管理制度化、规范化，通过一套完整的编制、审批、执行、监督程序，将财务的管理运行在有序的规范之下，用制度来管理好村级经济的“钱袋子”。同时，程序性的制度也为村民的广泛参与提供了便利的渠道，村民按照程序规定，即可全程参与村级预算的编制之中，才能让村民的声音进入村级财务管理，才能让村级财务更具民意、更加科学、更加有序。