摘　要：在一定意义上说，当下中国政治体制的形态是由其设计的基本原则即民主集中制所塑造的。而民主集中制存在的主要缺陷就是其“集中”倾向强而民主性不足。民主集中制“集中”倾向的矫正路径，应当是复归民主集中制的民主本义，把民主集中制作为一项整体的民主制度，而非“民主制”和“集中制”两种制度的组合形式，进而把它看作间接民主与直接民主的统一。

　　关键词：民主集中制；历史制度主义；政治体制改革；民主过程

　　一、引言：从政治体制与民主集中制的内在逻辑说起

　　政治体制改革是当下中国一项重大而现实的课题。政治体制，即政治权力配置和运行的形式。政治体制改革就是对政治权力配置和运行的形式进行调整和变革。而政治体制改革之所以是一项重大而现实的课题，就在于政治权力掌握着社会资源特别是稀缺资源的权威性分配。权力具有二重性，如若对政治权力的监督与制约不力，那么，政治权力就会丧失公共性本质而趋向私有化进而被特殊利益所俘获，导致腐败并损害社会正义。特别是“在社会资源从权力配置向市场化配置转型的过程中，官员最容易被特殊利益者所裹挟，甚至被拉下水” 。与此同时，在这个过程中，也会形成一种既得利益格局。政治体制改革，对权力配置和运行进行调整和变革，也就会限制权力，从而自然就会冲击现有的利益格局和藩篱，这必然会遭到既得利益者的阻挠与反抗，“因为它要触动固有的利益格局”，而“触动利益往往比触及灵魂还难” 。故而，要保证改革顺利进行，必须精心设计，“既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱” 。而“利益的背后是体制” ，具体来说，就是政治体制。政治体制改革归根结底就是消除政治体制的缺陷。那么，中国政治体制的主要缺陷是什么呢？

　　在对政治体制的主要缺陷进行概括之前，有必要首先说明塑造政治体制具体形态的主要因素是什么，也就是说，要探讨政治权力配置和运行的原则是什么。显然，这就涉及到民主集中制。民主集中制是中国共产党的组织原则和领导原则，同时也是国家机构的组织原则。这是因为党实际上是“嵌入”在政府之中的，“党的领导原则对于政府的组织和运作具有决定性的影响” 。“由于中国共产党是当代中国政权的领导核心，党章对于政府过程规范的意义较之宪法甚至更为重要，它构成当代中国宪政规范体系的实质部分”。因而，“分析中国宪政主义的一个更好方法将是考察党的章程” 。而“当代中国的宪政体制最根本的规范制度是民主集中制” 。从这个意义上来说，“要理解中国政治生活的规律就必须理解民主集中制” 。民主集中制实际上对于政治权力运行起着很强的规制作用，它决定着政治体制的具体形态，塑造着政治生活的面貌。

　　那么，中国政治体制的缺陷到底是什么？民主集中制与我国政治体制的这种缺陷到底存在着什么样的关联？其实，对前一个问题，邓小平同志早就作出了权威的回答。他指出，“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。而这些弊端的总病因又是“权力过分集中”。这种缺陷的生成，“就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成个人领导，全国各级都不同程度地存在这个问题” 。而这种缺陷生成的深层次诱因其实又可以聚焦在民主集中制的“集中”倾向上。邓小平指出，“在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少” 。他还认为，党内历次整风运动实际上都“过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权与自主权，很少反对个人过分集权” 。换句话说，正是民主集中制的“集中”取向塑造出了政治体制的“权力过分集中”的缺陷。这其实也就大体上揭示了民主集中制与中国政治体制缺陷之间的关系。

　　那么，民主集中制何以呈现“集中”的倾向呢？这是矫正民主集中制的“集中”倾向，消除政治体制“权力过分集中”的缺陷，首先需要回答的问题。

　　二、民主集中制“集中”倾向诱因的历史制度主义分析

　　民主集中制，按照我们通常的理解，就是“民主基础上的集中和集中指导下的民主”相结合的原则。如果这样来界定民主集中制，就至少应该是“民主”与“集中”两者之间的互动与平衡关系。那么，在现实政治实践中，何以重心却偏向“集中”呢？民主集中制“集中”倾向的诱因也许是多方面的，但民主集中制作为一项制度，如果从历史制度主义的视角来切入和研究，似乎更有助于深刻揭示这种“集中”倾向产生的诱因。所谓历史制度主义，其基本观点是，“最初的选择（结构性的和规范性的）会对后来的选择产生普遍深入的影响。这一途径采取了制度主义的基本原则，并且指出在政策的初始阶段作出结构性选择的重要性。即使后来作出了结构性的变动，起初的选择仍会产生持久的影响” 。对这种影响的作用机制要从制度本身的结构出发来研究。一般来说，制度不仅包括各种外在的正式的制度条文，还应包括嵌入正式制度之中的非正式制度，这种非正式制度其实就是贯穿于人们的现实生活并在潜移默化中影响人们的行为模式的社会文化、信念和习俗等。这种嵌入正式制度中的社会文化和信念与正式制度有着密切的关联，其中“信念体系是内在表现，制度是这种内在表现的外在显示”，而且“正式制度可以通过法令来改变，但是非正式制度的演化方式却很难完全理解，人们也很难控制非正式制度的演化”。也就是说，这种社会文化不仅会对正式制度的运行产生影响，而且这种影响还是一个持续的、历史的过程。这是因为社会文化其实是“一个使上代人所学到的知识对下代人的学习产生更直接影响的过程” ，“它作为文化传递到当前几代人的信念结构中”。因而，在一定意义上说，社会文化构成了“人类基因结构的一部分”，从而使得“文化不仅决定某一时期的社会绩效，而且通过它的支持性框架约束参与者，从而影响长期的变迁过程” 。

　　首先，民主集中制产生与演变的过程埋下“集中”倾向的历史源头。通常意义上的民主集中制，一般认为它是列宁及其领导的布尔什维克在２０世纪初提出的。１９０５年１１月俄国社会民主工党（孟什维克）召开的代表大会正式使用了“民主集中制”的概念，并系统地规定了它的内容。同年１２月列宁领导的俄国社会民主工党（布尔什维克）召开的代表大会认可了孟什维克提出的这一原则。１９０６年３月，列宁在《提交俄国社会民主工党统一代表大会的策略纲领》的“党的组织原则”强调，“党内民主集中制的原则是现在一致公认的原则”，并且“在目前的政治条件下实行民主集中制固然有困难，但是在一定范围内还是可以实行的” 。同年４月召开的俄国社会民主工党第四次（统一）代表大会，明确把“民主集中制”写入党的章程。不过，有人认为，列宁１９０５年之前在党的组织原则上并不主张民主集中制，而是主张集中制。列宁认可与支持民主集中制，在一定程度上说是对卢森堡批评的反思与修正。列宁在其《进一步，退两步（我们党内的危机）》一文中强调指出，无产阶级政党必须按照集中制的原则组织起来，这是因为“为了保证党内团结，为了保证党的工作集中化，还需要有组织上的统一……如果没有正式规定的党章，没有少数服从多数，没有部分服从整体，那是不可想象的” 。列宁还批判新《火星报》在组织问题上的立场与吉伦特主义、无政府主义主张类似，即“维护自治制，反对集中制” 。这反过来也证明列宁在党的组织原则上是倾向于集中制的。德国社会民主党人卢森堡对此进行了严厉的批评。卢森堡并不否认列宁所强调的集中制是基于俄国当时工人运动的社会条件，认为集中制可以作为无产阶级政党斗争的一种权宜的策略，却不可以作为无产阶级政党的一种普遍的组织原则，即“集中制不应成为无产阶级政党的一般组织形式”，即便“十月革命的成功很大程度上是列宁建立了一个具有极严格的纪律和中央实行高度统一领导的党的结果，但不能由此推论，说党的普遍的组织基础就是集中制” 。１９１８年３月，列宁在《苏维埃政权的当前任务》一文的初稿中较为详尽地阐述了民主集中制的内涵。他是结合民主集中制与国家结构形式（联邦制和自治）关系进行论述的，他认为，“民主集中制决不排斥自治和联邦制，同样，它也丝毫不排斥各个地区以至全国各个村社在国家生活、社会生活和经济生活方面有采取各种形式的完全自由，反而要以这种自由为前提”。进而，“真正民主意义上的集中制的前提是历史上第一次造成的这样一种可能性，就是不仅使地方的特点，而且使地方的首创性、主动精神和达到总目标的各种不同的途径、方式和方法，都能充分顺利地发展” 。列宁这种认识的转变，即从集中制到民主集中制，具有重要意义。同时，这也折射出民主集中制自其产生就存在民主与集中的平衡问题，其实际运行往往由于受到历史条件的限制而偏向集中。正如应克复先生所指出的，“尽管列宁将他所提出的集中制标以民主的集中制，但其重点是‘集中’，这一贯为列宁所强调” 。与这种观点十分类似，林尚立先生更是深刻地认识到，“在列宁的民主集中制中，党内民主是服务于党内集中的” 。

　　一般来说，斯大林时代开创了苏联社会主义模式。这种模式无论是政治体制还是经济体制上的高度集中的特点都是这一时期形成的，而其形成又与民主集中制的“民主”与“集中”关系的失衡有关。实际上，斯大林在２０世纪３０年代之前对民主集中制的认识和理解还是坚持了“马克思主义的民主集中制”。到了２０世纪３０年代以后，“斯大林开始突出党内集中统一的重要性，并逐渐以个人集权制取代民主集中制”。尽管从１９２５年到１９５２年历次党代会通过的党章都强调党的组织原则是民主集中制，但是，由于斯大林已经掌握了无限的权力，因此，“党内民主集中制完全蜕变为个人集权制” 。从２０世纪３０年代开始一直到苏联解体的半个多世纪里，苏共对民主集中制的理解特别是贯彻执行无疑都是高度倾向于“集中”的，民主集中制的本义没有能够得到践行。这也可以算是民主集中制“集中”倾向的一个源头了。

　　其次，中国共产党民主集中制的历史实践呈现出“集中”倾向。中国共产党自成立之时起，就把民主集中制作为自己的组织原则和制度，尽管直到１９２７年，《中国共产党第三次修正章程决案》才明确把民主集中制规定为党的组织原则。此后历次党代会也都对民主集中制有过阐述。中共七大对“民主集中制”作了较为详尽的阐释，把民主集中制界定为四个方面 。很明显，这种界定受到苏共十七大通过的党章关于民主集中制规定的影响。不过，值得一提的是，中共七大在民主集中制的用法上，不是“民主集中制”，而是“民主的集中制”。中共七大通过的党章指出，“党的组织机构，是按照民主的集中制建设起来的”。而“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”。“民主的集中制”，实际上就是强调要用“民主”的属性去规制“集中制”，以使得“集中制”更加合理。中共八大通过的党章，又恢复了“民主集中制”的用法。不过八大对民主集中制的界定与七大稍有不同。八大的党章指出，“民主集中制，就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”。也即把七大的“集中领导下的民主”变更为“集中指导下的民主”。这种用法也一直延续到现在。在许耀桐先生看来，“党的八大对民主集中制作出的科学解释和倡导的向着民主的方面和民主制的转型，以及逐渐开展的党内民主实践，显示了民主集中制正确的发展趋势” 。但是从１９５７年下半年一直到“文化大革命”结束，民主集中制实际上是没有得到有效贯彻的。究其原因，其实主要还是对民主集中制本身的理解的偏差或者说是民主与集中关系的失衡而呈现出“集中”的倾向。毛泽东同志就指出，一部分同志，“他们不懂得党的民主集中制，他们不知道共产党不但要民主，尤其要集中。他们忘记了少数服从多数，下级服从上级，局部服从全体，全党服从中央的民主集中制” 。这不能不说在很大程度上是受到列宁的影响。正如施拉姆所言，“毛泽东大约在提出‘群众路线’的同时，也以列宁式的严厉态度再次强调必须接受由革命精英们集中指导的原则” 。从这个意义上来说，应克复认为民主集中制的“集中指导下的民主”本身就呈现出“集中”的倾向，这与民主在一定程度上是相悖的。他甚至认为，“人们常常感叹，由于民主集中制没有贯彻执行，因此产生这样或那样的不幸后果云云。这实际上是莫大的误会。应当说，民主集中制是一以贯之地得到有效贯彻的，正因为得到不折不扣的贯彻，才发生这样那样的不幸后果” 。这种观点虽略显偏颇，但是，足以证明民主集中制在中国的实践中特别对其的理解实际上仍然是呈现出“集中”的倾向的。尽管健全和完善民主集中制，发展党内民主，已成为作为执政党的中国共产党改进和完善党的执政方式、提高党的执政能力的重要思路，但是“由于历史的原因和思维的惯性，很自然地使我们的党员还以为仍然是以集中制为主，这就不可避免地阻滞着党内民主的发展，或在发展党内民主过程中疑虑重重，不敢越雷池一步” 。

　　第三，中国共产党的历史使命助推民主集中制的“集中”倾向。中国共产党的先进性，使得中华民族的伟大复兴的梦想和使命责无旁贷地落到她的肩上。中华民族的复兴其实主要有两个使命，第一是实现中华民族的解放和独立，第二是实现中华民族的繁荣富强即现代化。关于前者，随着近代以来中国社会危机的爆发，在这种背景下产生的政党，与西方的政党不同，它不是竞选机器，“不是像西方那种宪法性结构的社会中去争取掌权”，“而是在中国已经陷入礼崩乐坏的情况下，考虑怎么把它重新组合起来”②。而这样的一种使命和逻辑其实也使得“集中”更显得必要和迫切。新中国的成立在标志着中国共产党完成第一个使命的同时，也要开始着眼思考如何带领中国人民实现中华民族的伟大复兴，建立一个富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。而在当时的具体历史背景下，发展生产力（经济），使人民迅速摆脱贫穷落后的面貌，赶超发达国家并消除与后者的比较劣势，成为第一要务。因此，“效率”与“速度”也就成为阶段性的追求，集中权力进行总体配置资源来迅速实现生产力的跨越式发展，就成为现实而唯一的选择。换句话说，中国共产党的历史使命呼唤现实权力运行的集中，从而也助推民主集中制的“民主”与“集中”的关系偏向“集中”。那么，权力集中对于实现这个使命特别是推动经济增长的任务是否必要和有效呢？答案是肯定的。权力之于经济增长的作用早在马克思恩格斯那里就得到了强调。恩格斯就明确指出，“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反的方向起作用……或者是它可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向———这种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费” 。如果说这还只是一种理论上的演绎，那么，从其现实的实践看，自新中国成立初期始，中国共产党就“首先利用政治权力的最本质的工具强制性力量确立了国民经济的基本框架；在新的经济制度建立后，共产党又将其初始的政治权力组织结构完备，形成了政治权力支配经济制度的基本秩序” ，从而也就使权力构成了一个社会经济体制的核心部分，并且左右着经济运行方式、经济发展及其动力机制。这又被有的学者称之为“权力经济”。那么，这种权力经济的有效性如何呢？新中国成立以来特别是改革开放三十多年来中国经济取得的堪称奇迹的成就就很好地回答了这个问题，它在证明了中国特色社会主义制度的优越性、社会主义市场经济生命力的同时，也间接地批判了纯粹自由市场经济的缺陷，甚至在卡尔·波兰尼那里，“这种自我调节的市场的理念，是彻头彻尾的乌托邦” 。“虽然目前我国仍有一些学者喜欢把民主和经济发展联系起来，但国际上几乎所有研究经济发展的学者均认为，经济发展的关键是一定条件下的政府能力” ，也即强调权力之于经济发展的巨大作用。无疑，这种民主集中制的“集中”取向所产生的有效性，又会固化和锁定“集中”取向，并形成“集中”的路径依赖。

　　第四，中国政治的历史形态塑造了民主集中制的“集中”倾向。如果说前面是从民主集中制本身的历史和现实出发并把它作为一个整体来审视，那么，我们还有必要深入到作为一项制度的民主集中制的内部去分析和研究，即从民主集中制的内部结构出发来进行探讨。根据历史制度主义的基本观点及其运行机制，最初的制度选择会以社会文化的形式嵌入在后续的制度构建中从而获得一种“持续性”影响，这在方法论上就要求必须正视这种嵌入制度的文化传统对现实政治生活的塑造作用。钱穆先生就指出，“文化必然有传统，无传统就是无文化。而我们一般人意见，似乎只想要一个无传统的新文化，不愿再要此有传统的旧文化”。在他看来，这种认识是错误的，“若使我们能推翻传统，把各自以往的传统取消，忘其故我，各来一个新我，虽亦有此说法，但推义至尽，怕只有一条路可以达到此希望，那就是自杀。否则便是丧心病狂。心失掉了，成为狂人，虽有身传统，但无心传统” 。波普尔在批评激进的变革时也论证了割裂文化传统影响的荒谬性，他说，“谈到我们的‘社会体制’，并谈及需要用另一种‘体制’来取而代之的一些人，他们头脑中想到的非常类似于画在画布上的一幅画，在画一幅新画之前，必须把画布擦干净”。但是，在他看来，“如果他们真的要把这块画布擦净，他们必将自我毁灭，并摧毁他们的乌托邦计划” 。

　　那么我们制度中的何种文化传统因素会塑造着民主集中制的“集中”取向呢？显然就是君主专制主义传统了。其实邓小平同志在批评中国政治体制的“权力过分集中”的缺陷产生的重要原因时，就已经客观地指出了这种缺陷与中国两千多年来的专制传统之间的密切关联。客观地说，如果说在部落社会权力呈现出一种分散的状态，那么从部落社会向国家的过渡，伴随着的就是权力集中的过程。福山在论述国家层次社会与部落社会的差别时就首先强调了前者“权力集中”的特点，并且正是因为这种集中的权力，才有能力保证在整个社会执行统一规则 。因而，这种集中只是一种“必要的”集中，而非“过分的”集中。但是中国却在两千多年前秦统一六国过程中确立了“过分的”集中的专制传统。福山指出，毫无疑问，秦所建立的统一国家开启了现代国家建设的进程。不过，需要指出的是，“中国的国家是集权官僚制的，非常霸道”，马克思和魏特夫把以中国为代表的这种中央集权体制称为东方专制主义，而这种“所谓的东方专制主义不过是政治上现代国家的早熟出世” 。福山评价说，从积极方面看，“中国是创造现代国家的第一个世界文明”。若从消极方面看，这个国家的权力过分集中并带来专制和暴虐。“这个国家不受法治限制，也不受负责制机构的限制，中国制度中唯一的责任只是道德上的。没有法治和负责制的强大国家，无疑是一个专制国家，越是现代和制度化，它的专制就越是有效。统一中国的秦朝作出雄心勃勃的努力，想把中国社会重新整顿为一种原始极权主义国家，这个工程最终失败了，因为国家没有工具或技术来实现这个野心”。尽管如此，它的权力仍然是如此集中，“它的权力所到之处，它的专制是如此暴虐，以致激起了导致自己迅速灭亡的农民起义”。而“后续的中国政府学会收敛雄心，学会与现有的社会力量并存不悖。在这一方面，它们是专制的，但不是极权的。与其他世界文明相比，中国集中政治权力的能力颇不寻常” 。尤其需要指出的是，社会文化往往具有很强的惯性，它对制度的影响，可以用诺思的“路径依赖”来描述。从最直接层面的意思来说，那就是现在的选择往往在很大程度上受到从过去积累而成的制度传统的约束。这样，中国政治权力集中的倾向就像基因一样一直延续下来，并在政治制度和政治生活中塑造着人们的思维方式和行为方式，从而形成一种路径依赖或锁定效应。正如福山所言，“这种初期的权力倾斜，却被长期锁定，因为强大的国家可采取行动，防止替代力量的出现，不管是经济的，还是政治的” 。

　　三、民主集中制“集中”倾向的矫正路径

　　民主集中制的“集中”倾向也折射出民主集中制的制度化水平是有待提高的。因为制度化水平越高，意味着该制度的权威性、稳定性、调适性越强，制度运行过程也就越不易被扭曲，其预期功能也越能有效释放而不易钝化。正如亨廷顿所言，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程” 。在这个意义上，“民主集中制”本身的含义并不是十分清楚的，它把民主集中制结构内部的“民主”与“集中”的关系看成了两个独立的侧面。应克复先生从邓小平同志对民主集中制的论述中解读出民主集中制的制度化水平不高的证据。邓小平同志认为，“由于在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少，所以当前这个时期，特别需要强调民主” 。在应克复先生看来，“指出当前这个时期特别需要强调民主，意味着到了某一时期就需要强调集中了” 。同一制度，在不同时期，可以被解释为不同的取向，这其实不是说明民主集中制的“适应性”强，而恰恰反映了其制度化水平比较低。要改变民主集中制的“集中”倾向，其实就是要复归民主集中制的本义并提高其制度化水平。换言之，如果说我们在前文所分析的历史诱因是导致民主集中制“集中”倾向的外部因素的话，那么民主集中制本身的内涵与结构的问题就是内部因素了。我们尝试从内部因素出发并兼顾外部诱因，来寻找民主集中制“集中”倾向的矫正路径。

　　首先，复归民主集中制的民主本义。民主集中制的本义是“民主制”而非“集中制”。而“民主制”也是无产阶级政党的组织原则。这最早在１８４７年通过的《共产主义者同盟章程》中就有所体现。该章程规定，“同盟分为支部、区部、中央委员会和代表大会”。章程还认为，“代表大会是全盟的立法机关”，而“中央委员会是全盟的执行机关”，“中央委员会只向代表大会报告工作”。章程还规定，“支部和区部的主席和副主席每年改选一次，选举人可以随时罢免他们；中央委员会的委员只有代表大会才能罢免” 。不难看出，共产主义者同盟的组织原则从整体上看无疑是“民主的”。高放先生通过考察就认为，“马克思、恩格斯一贯主张民主制，反对集中制，这才符合马克思主义的历史面貌” 。但是，在一些小的细节或规定方面，当然也还存在着一些“非民主的”甚至秘密的因素，如章程规定，“它是一个秘密的组织，这个组织在无产阶级革命未达到最终的目的前不得解散”，“严格保守同盟一切活动的秘密”，“被接收入盟的人必须宣誓无条件地服从同盟决议” 等。不过这不会影响或改变共产主义者同盟组织原则的“民主”的性质。到了后来，马克思、恩格斯更加明确了无产阶级政党的组织原则是“民主制”。这是因为“在民主制中，国家制度本身就是一个规定，即人民的自我规定……国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物……民主制独有的特点，就是国家制度无论如何只是人民存在的环节” 。具体到共产主义者同盟的组织原则，“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免……现在一切都按这样的民主制度进行” 。相反，“集中制的组织对秘密团体和宗派运动是极其有用的，但是同工会的本质相矛盾” 。也即在马克思、恩格斯那里，集中制也是与无产阶级政党的组织原则即民主制不相符合的甚至相互对立的。列宁在俄国当时的斗争形势下把集中制作为党的组织原则，也符合具体的历史条件和时代要求。并且，在受到卢森堡的批评后，他在“集中制”中植入了“民主制”，尽管实行民主制的范围还比较有限甚至在党内处于从属地位，但这无疑仍是一个巨大进步。１９１７年俄国十月革命胜利后，实行民主制的条件趋于成熟，民主集中制就逐步复归了其“民主”的本义，这在苏共六大的党章中得到体现。而苏共十七大通过的党章对民主集中制的理解，基本上与马克思、恩格斯在《共产主义者同盟章程》中的主张无异了 。在许耀桐看来，只是习惯的原因而没有把它改为“民主制” 。中国共产党章程关于民主集中制的规定与苏共十七大的规定基本相同，但需要指出的是，我们还对“民主集中制”的内涵作了一个总体概括，即“民主基础上的集中和集中指导下的民主”。中国共产党作为无产阶级政党，其民主集中制的本义仍是“民主制”，自然也是毫不例外的。

　　其次，把民主集中制视为一项整体性制度。如前文所言，民主集中制的“集中”倾向其实折射出民主集中制作为一项制度的“制度化”水平是很低的，尽管我们有“四个服从”的明确规定。这也就是人们在政治生活实践中可以随意理解和执行这项制度的主要原因。如果再深入剖析，又不难发现，这种制度化水平的低下，主要原因在于人们往往没有把民主集中制看作一个整体性制度，而是割裂为“民主制”和“集中制”两个部分。在笔者看来，如果割裂为两个部分，那么，它其实就不是民主集中制了，而是独立的两项制度。关于这一点，有两种代表性观点，第一种即民主集中制就是“在集中制的组织体系中加入民主制部分，但其中的集中制是主要部分，民主制是次要部分，因而民主集中制的实质是集中制”。第二种观点即民主集中制就是“民主制”和“集中制”。换言之，民主集中制就是“集中制和民主制两个部分组成，是集中制和民主制共处于一个整体，因而民主集中制的实质在于集中制与民主制的结合”。这是以斯大林时代出版的《苏联大百科全书》对民主集中制的认识作为论据的，该书指出，“苏联共产党党章中明文规定的民主集中制，把布尔什维克的集中制和民主制不可分割地统一起来” 。不过，许耀桐先生认为该书显然支持这样一种观点：“这两种制度都是非常重要的，当然在顺序上更突出了集中制，首先来论述集中制，然后再论述民主制” 。也即民主集中制是“民主制”与“集中制”的混合，而“集中制”更重要。

　　在笔者看来，民主集中制应该是一项整体制度，而非“民主制”和“集中制”两种制度的组合形式。否则，就可能使民主因素被随意抛弃。金斯伯格的观点虽略显偏激，却也印证了笔者的观点，他说，“民主的苏维埃体系在整个布尔什维克政治理论中仅处于次要从属地位，这才是它被摧毁的根本原因。民主从来不是布尔什维克制度的必要条件，不是社会主义革命的中心支柱。它更像是一道可选择的附加题，人们可以战争为名先暂停其适用，然后是１９２１年之后无限期地推迟其恢复” 。许耀桐先生根据民主集中制的基本内涵即“民主基础上的集中和集中指导下的民主”，推论出“民主集中制包含民主和集中两个部分，并完整地论述了民主集中制是一个过程，即要经历‘民主→集中’和‘集中→民主’的过程。这样的过程将循环往复而无穷” 。王贵秀先生则认为，把民主集中制理解为“民主集中”这样的前后相续的两个阶段，那么对任何一项决定来说，民主集中制的过程就永远无法完结了，这就实际上“破坏了民主集中制的完整性”。他还认为，“民主基础上的集中和集中指导下的民主”，这“决不是对民主集中制的科学概括，而恰恰是以上所指出的一系列糊涂观念的集大成。特别是这后一句” 。在笔者看来，一方面，民主集中制是一个完整的制度，不是许耀桐先生所说的是“民主”和“集中”两个部分；另一方面，也不像王贵秀先生所说的，如果经历“民主→集中”和“集中→民主”的过程，那么对于任何一项决定来说就是无法完结的结果。恰恰正如高放先生所言，“只有不民主的集中，没有不集中的民主” 。换言之，“民主制中自然含有集中的因素、特征，但它本身不是集中制” 。此外，“民主基础上的集中和集中指导下的民主”也并不是一系列糊涂观点的集大成，它恰恰需要我们把民主集中制作为一项整体的“民主制度”来审视才更为合理。这是我们下面要进一步探讨的。

　　第三，把民主集中制作为间接民主与直接民主的统一体。如果我们把民主集中制作为一项整体制度，那到底如何来理解“民主基础上的集中和集中指导下的民主”这种民主集中制的含义呢？在笔者看来，民主集中制应该是间接民主与直接民主的统一。无论苏共十七大党章对民主集中制的规定，还是中国共产党党章对民主集中制的描述，都明显体现出“民主”的取向，但这种取向实际上是一种间接民主而非直接民主。因为它在更大的意义上强调的是党员平等地参与选举党代表组成代表机关来行使权力的权利，而缺失的是党员平等参与决策的权利。在张慕良先生看来，列宁所设计的民主集中制是一种间接民主制，中国共产党的民主集中制也是一种间接民主制 。与这种观点不同，在笔者看来，中国共产党的民主集中制应该是“间接民主”与“直接民主”的统一。笔者认为这种对民主集中制的规定实际上是一种有限直接民主，它可以被很好地用来解释决定、决议和政策制定的过程。换言之，民主集中制被界定为“间接民主”与“直接民主”的统一，它实际上从两个层面来理解：“间接民主”可以被很好地用来解释“赋权”过程的规定，即通过党员选举产生党代表来组成党的代表机构并代表党员行使权力，也即“间接民主”可以被用来解释党和国家的组织结构及其组成人员的产生过程；有限“直接民主”则可以被用来解释“行权”过程的规定，而行权过程实质上就是一种政策过程，民主集中制实际上要求普通党员或公众直接参与这个政策过程。对任何一项具体的决策过程来说，民主与集中是其必不可少的环节，离开民主，决策就因独断而丧失合法性，离开集中则无法形成决策。我们想要说明的是，要正确理解“指导”的含义，它不应该是指点、引导的意思，而更应强调的是决策实施中权力与公众互动的必要过程。如图所示：

　　第四，用科学发展观和全面深化改革理念指导、驱动民主集中制的民主制度构建。如果说前述三个方面还是着眼于从制度本身矫正民主集中制的“集中”倾向，那么，我们还有必要从制度设计的指导思想上保障民主集中制的“民主”本义，并找到这种制度设计的内在驱动力。虽然说，根据历史制度主义的分析，民主集中制的“集中”倾向有很强的历史文化诱因和惯性，但是，这并不意味着人们在这种文化传统面前无能为力。在福山看来，“政治制度的进化，大致可与生物进化媲美”，它以两项原则即“变异和选择”为基石。关于前者，“在人类社会中，制度的变异可按计划，可作商讨，不像基因变异那样随意”。而关于后者，政治制度中“被选择的特征———政治进化中是制度，生物进化中是基因———借文化而获得传递，不靠遗传。就适应性而言，这既是优势，又是劣势。文化特征，如规范、习惯、法律、信念或价值，至少在理论上，可在一代人的实践获得迅速修改” 。这其实指出了人们在制度的文化遗传面前并非无能为力，制度本身还是具有很强的可塑性的。林尚立先生就特别强调民主集中制的民主制度设计之于前者实现的意义，他认为民主集中制运行的“集中”倾向的现实困境折射的是“民主集中制在国家制度层面的运行缺乏相应的必要机制” ，它所形成的两个政治产品 ，“对国家制度的运行和完善，都很难有实质性效用” 。

　　那么，民主集中制的民主制度设计的指导思想和内在驱动力是什么呢？我们在前文指出，中国共产党的历史使命也助推了民主集中制的“集中”倾向。所以，在笔者看来，当前党的执政理念的转型和党的建设制度的改革，特别是科学发展观和全面深化改革，为民主集中制的民主制度设计提供了指导思想和内在驱动力。其逻辑可演绎如下：中国共产党借助于权力经济增长模式，创造了经济社会发展的堪称奇迹的辉煌成就，为中华民族伟大复兴打下坚实的基础。但是，我们也客观地看到，在中国已成为世界第二大经济体并引发了中国模式的思考的同时，这种经济增长模式的缺陷也开始显现：贫富差距、环境恶化、权力腐败、道德沦丧、唯ＧＤＰ的政绩观、官本位、社会矛盾的日益增加、社会公平正义离普通群众和弱势群体渐行渐远等问题，都成为制约中国经济社会全面发展的障碍。这就要求必须贯彻落实科学发展观，推进经济发展方式转变，让人们共享发展成果，实现社会公平正义，构建美丽中国。实现这些目标的核心是以人为本，关键是制约权力。这其实就是要发展社会主义民主，推动政治体制改革，改变民主集中制的“集中”倾向。发展社会主义民主，与科学发展观的价值取向完全契合，一是有助于人的自由全面发展；二是有助于决策的科学化；三是有助于实现经济发展成果的公平正义分配；四是有助于把权力关进制度的笼子，克服权力运行的监督制约困境，改变权力过分集中的局面，驯化公共权力，克服权力傲慢，遏制权力腐败，彰显社会正义，建设良善政治，使权力更能体现公共性本质；五是有助于引入公众评价机制，建立科学的政绩评价体系⑤。总而言之，科学发展观的贯彻执行和改革的全面深化，有助于改变民主集中制的“集中”倾向，并为其民主化设计提供指导思想和内在驱动力。