[内容提要]本文对公共政策公共性的内涵进行了分析，提出公共政策的公共性包括公正性、公平性、公开性、民本性和协同性等维度。在此基础上，文章分析了中国农村最低生活保障政策在公共性方面存在的问题，然后从加强法律保障、增加公开透明措施、提升针对性与实用性、完善监管与便民相结合的操作方法、建立农村最低生活保障整合使用机制等方面提出了提高农村最低生活保障政策公共性水平的对策与建议。 

　　[关 键 词]社会保障 农村最低生活保障 公共性 

　　一、引言 

　　公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导公众和社群的行动指南或准则。[1]公共政策作为社会资源、服务甚至价值权威性分配机制和行为导向机制，其本身的品质、特性会影响人们对其合理性、合法性的评判，也会影响人们对其的遵从程度。对于公共政策的公共性，有研究者从公共利益角度进行界定，指政府作为社会权力委托执行者，应主动回应社会公共需求及公众意愿和期待，把保证和增进公民和公共利益作为政府行动根本出发点[2]；有研究者则从公共物品角度界定，指公共政策所维护的公共利益、所提供的公共产品与服务不具有排他性与分割性。[3] 

　　在提出公共政策公共性基础上，研究者分析了公共性衰减问题。在市场化改革背景下，公共资源远离贫困人口，公共服务被效率、效益、竞争主导，公平、正义、公共利益等公共价值日渐式微。[4]对于公共政策公共性衰减，部分研究者以公共性流失、公共性偏离或非公共化等进行阐述。如认为非公共性指公共政策诸要素(包括主体、问题、目标、信息等)在运行过程中表现出的与公共性相对立或排斥的垄断性、主观性、非公平性、非共享性等。[5]不过，多数研究者并未针对公共政策公共性衰减进行概念界定，而是着重于分析公共性衰减的具体表现。本文以公共政策公共性问题定位公共性减少、流失和偏离等，并将其界定为公共性所内含的要素部分或全部被忽略或替代，公共政策变成了少数人利用一些隐秘方式谋求私人或小团体利益，或利用程序化方式促使政策执行方便或惠及私人或小团体的工具。 

　　二、公共政策公共性问题的分析维度 

　　公共政策公共性问题的分析维度往往以公共政策公共性评价维度为前提或基础。对于公共政策公共性的评价维度，早期研究者按三维框架构建分析标度，如陈潭认为公正、公平、公开是公共政策公共性的分析范式，[6]欧阳惠结认为公共政策公共性包括公有性、公治性和公享性，公有性指政策属全体公民所有，公治性体现公共权力机关、每个公民都参与政策过程，公享性指政策结果惠及所有社会成员。[7]孔凡宏则构建了四维分析框架，包括政策主体为国家公共法权主体，政策目标是增进公共利益，政策对象为公共问题，政策手段为公共权力。[8]随着研究深入，研究者倾向于从政策目标、主体、对象、内容、程序、执行等角度分解公共性。如认为公共政策公共性包括主体地位权威、对象属公共领域、内容合理合法、过程民主公开性及目标公益性。[9]还有研究者基于西方学者的分析，提出评价政策公共性包括公平、可持续、效率、效果、公开、开放和公共责任等方面。[10] 

　　在提出政策公共性评价维度基础上，研究者提出了政策公共性衰减的分析维度。周健认为政策公共性偏离包括政府不作为和作为不到位，政府作为因地方保护主义、利益部门化、寻租而扭曲。[11]童星认为，政策公共性衰减表现为政策目标偏离公共利益取向，政策信息未实现共享性，政策主体越位与缺位并存等。[12]孔凡宏认为政策公共性偏离包括社会政治权力主体和社会非法权主体割裂，公务员、地方政府和部门对特定利益追求，官员或组织编造数字导致信息失真和阻滞，公共权力异化为少数人专有和独享的私人权利等。[13]杨洋认为政策公共性衰减表现为政策目标短期性，主体自利性和政府寻租行为，执行偏差，监督主体弱势地位，内容外部性等五个层面。[14] 

　　笔者认为，简单从公平、公正、公开角度解析公共政策公共性过于简单，缺乏逻辑性和层次感，而分解政策诸多要素逐个讨论公共政策公共性则流于一般。因此，笔者认为理解政策公共性可分为五个维度：一是在公共政策价值追求上，应体现公正性，即政策在制定、实施过程中要以合乎法律要求为基准，并注重政策在目标、内容、操作等问题上合乎民众合理诉求；二是在公共政策评判准则上，应体现公平性，即判断公共资源、服务、价值配置是否存在不公或导致了政策对象不公平感；三是在公共政策制定程序上，应体现公开性，即通过政策信息公告、程序透明、参与开放等提升政策公开性；四是在公共政策推进进程中，应体现民本性，即公共政策出台是否为民众服务，政策操作是否有利于方便和惠及广大民众；五是在公共政策交互作用中，应体现协同性，即各级各类各部门的政策是否实现了有效配套、协调一致，而不是政策相互冲突、难以协调。 

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　　(作者简介：何植民，江西财经大学财税与公共管理学院副教授、博士，南昌 330013 )