【摘要】我国在公共资源的配置上采取了以城市为中心的发展战略，将优质资源大量投向城市，导致了农村发展落后，城乡公共资源配置严重失衡。文章在分析我国公共资源城乡配置的历史演进与现状以及美日城乡资源配置制度的经验基础上，总结了美日城乡公共资源均衡配置对我国城乡公共资源配置制度设计的启示，以期对中国城乡发展提供一些理论帮助。

　　【关键词】城乡资源配置 制度 经验 启示

　　【中图分类号】F290 【文献标识码】A

　　我国公共资源城乡配置的历史演进与现状

　　自新中国成立后我国在城乡建设上一直是重城市而轻乡村，这就导致国家在公共资源分配上的不公，相较于农村，长期以来城市享有较多的公共资源，并具有优先的使用权，这也导致在发展过程中，农村所占公共资源较为贫瘠，进一步加剧了我国城乡发展的差距，造成社会发展两极分化严重。近年来，随着国家对农村建设重视程度的提高，平衡城乡发展问题也被提上日程，2013年中央政府在一号文件中指出，要将推进城乡公共资源平衡配置作为农村建设和改革的重要任务和目标。良好的制度是改革任务实现的重要保证，因而要想实现我国城乡资源的均衡配置，就必须对我国公共资源的配给制度进行调整与改革，这是保证城乡资源均衡供给以及缩小我国城乡差距的必然选择。

　　我国城乡公共资源配置制度的历史演进。社会公共资源主要包括社会医疗、卫生、教育、基础设施建设等方面，自新中国成立后我国有关社会公共资源配置的方案随着时代的发展而不断变化。

　　第一阶段，计划经济时期。在新中国成立之初，经过十几年战争的中国社会千疮百孔，百业待兴，而当时的国际形势也十分严峻。综合国内国际形势，新中国的发展选择以城市建设和发展为中心，政府将大量的公共资源投放到城市，并制定了农村支持城市发展的政策。1949年到1956年的三大改造时期，在社会保障福利方面，我国修订了《中华人民共和国劳动保险条例》、《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》等法规条例，这基本形成了完善的城镇劳动者以及国家机关和事业单位人员的社会保障制度，而农村方面，国家主要是针对农村的孤老残幼制定了“五保”制度，覆盖面有限。在基础设施建设上，国家把大量的资源都集中在进行城市公共基础设施建设，而农村则除了基本的水利建设外，其它公共基础设施建设并没有多大改善。在教育方面，国家将教育资源集中投放到城市进行中专教育与高等教育建设，而农村教育并没有多大的投入。1957年到1966年的社会主义全面建设时期，在社会福利上，国家又通过了一系列法规政策，提高了城镇居民的社会保障和福利水平。而在农村，国家虽然推行了县、乡、村的三级医疗保险制度，但投入不大，农民并没有享受到这一医疗制度的实惠。在基础设施建设上，为了进一步适应工业化发展，政府开始对城市的公共基础设施建设进行了大量的资源投入，而在农村进行人民公社运作，农村开始自己修建一些简单的基础设施建设。在教育上，城市的教师文化水平较高，而农村的师资质量差。此时虽然农村的公共建设有了一定的发展，但由于国家的建设重心仍然在城市，农村发展依然较为落后。在文革期间，国家的工作重心由社会建设转为阶级斗争，无论在城市还是农村不仅在公共资源配置上没有发展和进步反而都产生了倒退现象。

　　第二阶段，改革开放以后至今，可以将其分为改革初期、经济社会转型、城乡一体发展三个时期。首先，在改革初期（1978年~1988年），由于在改革开放之前，长期的公共资源配置不公致使我国的城乡二元结构已经形成。因此，改革开放后，中国经济的改革首先从农村开始，实行家庭联产承包责任制，这极大地促进了农村的发展，相应的也改变了农村公共资源的配置情况。农村的水利等基础设施建设、医疗等公共服务建设等有了较大发展。农村改革取得的成效带动了城市经济的改革。1984年我国又将改革重点转移到城市，为促进城市的进一步发展，政府加大了对城市的公共资源投入。其次，在经济社会转型时期（1989年~2009年），在改革开放的30年里，中国经济一直以较快的速度发展，但与此同时，我国在发展上一直过于追求速度和效率，在社会建设上仍然以城市工业建设为主，中国城乡失衡发展的情况进一步加剧。虽然农村的公共基础设施建设也获得了较大发展，但相对于城市来说依然差距较大。最后，城乡一体化发展时期（2010年至今），随着国家社会的进步，我国开始主张科学发展和可持续发展。党的十八大明确提出要推进我国的城乡一体化建设，强调要加大对农村公共资源的投入，力求实现城乡公共资源的供给平衡。我国社会基尼系数在不断增大、城乡差距逐步扩大，不利于社会的稳定和进步，也成为中国进一步发展的阻碍，因而中国要想进一步有更高水平的发展，必须注重社会资源分配的公平和公正。我国在城乡一体化进程中，不断提出工业反哺农业、城市带动农村等发展策略。

　　中国公共资源城乡配置的状况。虽然政府开始注意到城乡均衡发展对中国未来持续发展的重要性，也逐渐加大了对三农建设与发展的投资力度，但中国的城乡二元结构模式固化已久，目前的农村建设仍然与城镇有着较大差距，在公共资源配给方面失衡的状况依然存在，这主要体现在教育、医疗卫生、社会福利以及社会保障等几个方面。

　　从教育上来看，在义务教育阶段，我国城市人均义务经费为1300元，而同类经费农村为450元，仅为城市的1/3左右；在高等教育阶段，农村学生进入国家重点大学的几率相对较低，在985和211高校中，农村与城市学生生源比率为1：4，由此可见农村教育的质量水平不高，且我国在高等教育制度上存在偏向城市学生生源的现象，这就造成了教育资源的分配不公。由于享受不到同等的教育资源与受教育机会，许多农村学生开始逐渐放弃高考，这就压缩了其向上层社会游动的通道，导致中国社会阶层的固化，造成农村家庭贫穷的代际传递，不利于农村的城镇化建设。

　　在医疗卫生上，我国的城乡资源失衡现象也十分严重。有关调查显示，我国近80%的医疗资源集中于城市，而这部分医疗卫生资源又集中在城市的大型医疗集团和大医院手中，而广大的农村医疗卫生资源严重匮乏。在人均医疗卫生资源占有方面，城市人均医疗资源占有量是农村的3倍之多，这对农民的医疗就医带来极大不便，直接降低了农民的生存质量。

　　在社会保障方面，早在改革开放之前，城市就具备了完善的城市居民保障制度，而在改革开放之后，城市居民的社会保障制度更加完善且保障水平不断提高，但我国的农村保障制度近几年才真正有所发展，国家加大了农村保障制度的建设与资源投入，新型农村社会养老保险与合作医疗制度有了较大的完善和推广，这是农村社会保障的一个巨大进步。但从整体来看，农村保障制度的覆盖率不高，且保障水平较低。而在社会福利上，我国的社会福利制度与居民户籍、单位挂钩，在住房、养老以及退休金等方面都把农民排除在福利体系之外，农业户口与城镇户口的差异也让农民难以与城市居民获得同等的福利待遇。

　　除此之外，我国在其他公共资源的配置上也同样存在失衡的问题。由于城市—尤其是大型城市，往往是一定区域的政治、经济和文化中心，因而在公共资源配给制度的设计过程中，政府都是首先考虑大城市的公共资源配给问题，这导致我国城乡发展差距进一步扩大。而且与发达国家相比，我国公共资源配置制度在推进城乡资源配给平衡方面所起的作用也并不显著。因而要促进我国的可持续发展，实现城乡发展一体化，需要对我国的城乡资源配置制度进行调整，并发挥其在促进城乡资源配给公平方面的作用。

　　美国、日本的城乡公共资源均衡配置制度

　　美国城乡公共资源配置制度。美国在城乡一体化发展上，基本实现了城市和农村的同步发展，其在发展中主要有以下几个方面的经验：

　　一是城乡相互促进发展，注重城乡公共资源配置的协调。首先，美国制定了土地激励制度，鼓励农民进行西部土地开发，这为美国工业化提供了物质基础，而工业化带来农业机械制造的发展，又反过来促进农业生产，实现了农村与城市相互发展。其次，政府加大对农村公共资源的配置，其在财政上极大的支持了水利、农村教育、电力等方面的建设，并且极力让农村尝到工业化的成果，这使得农村生产水平极大提高。再次，美国的城乡基础设施建设都被纳入政府的公共基础建设之中，因而农村也获取了大量的公共资源配给，促进自身基础设施建设。最后，美国实行了农产品保护政策，其通过提高农业关税来保护本国农产品的发展，并且提供补贴来鼓励农产品出口，美国还制定了粮价稳定措施，保护农民利益。这一系列政策促进了农村经济的发展，使得农民自身有了剩余资金进行农村公共资源建设。

　　二是制定了兼顾城乡均衡发展的公共资源配置制度。首先，政府在农村公共资源配置上实行积极的财政政策，联邦和地方政府对农村公共资源建设的财政投入都是不断增加的。在20世纪50年代，美国联邦政府对农业投资约为50亿美元，90年代为200亿美元，到2001年达到359亿美元，加之地方政府的财政投入，美国对于农村的建设投资总量仅次于国防投入，农村的资源配置基本与城市持平。其次，在税收上，美国对农村投资进行免税或税收优惠，这带动了农村投资的发展，也间接增加了对农村公共资源的投入。再次，政府还为农村公共资源投入制定了融资政策，以此保证农村公共资源建设的资金充足。最后，农村还制定了一系列法律来保证农村公共资源建设的稳定与持续发展。

　　日本城乡公共资源配置制度。日本工业化较晚，但其工业化速度较快，在快速的工业化过程中，也出现了城乡公共资源供给不平衡的问题，但通过一系列干预政策，最终实现了城乡一体化发展。

　　一是通过财政转移制度增加对农村发展的投资。1980年日本的农业财政预算是1960年的20多倍。首先其将财政转移用于农村的基础设施建设，其次对农民进行财政补贴，以此来提高农民生产积极性，最后政府运用财政投入来发展农村的教育、医疗卫生以及福利保障方面。这些财政投入极大的解决了农村公共资源供给不足的问题。

　　二是日本也通过制定法律来保证城乡的一体化发展。日本制定了《农振法》等一系列法律来保证对农业发展的支持，这些法律涉及农村农业、教育、医疗、商业、社会保障与福利等各个方面，实现了农村公共资源配置的完善与发展。

　　三是日本还通过吸收社会资金来促进农村公共资源的发展。农村通过免税、利息补贴等方式来吸引社会资金进入农村进行投资，这些措施一方面会促进农村经济发展，为农村公共资源建设提供资金，另一方面企业资金进入农村，其为了自身的发展会积极在农村进行配套设施建设，这也促进了农村公共资源的发展，从而实现城乡资源配置平衡。

　　美日城乡公共资源均衡配置制度的启示

　　发达资本主义国家工业化开始时间早、程度高，其在城乡公共资源的配给上也有着较早的探索，如今已经建立了较为完备的城乡资源配给制度，基本实现了公共资源配置的平衡，实现了农村和城市的共同发展，这其中的成功经验值得我们在进行城乡公共资源配置制度设计时进行借鉴。

　　制度设计要兼顾公平和效率。一是注重城乡均衡发展。美国在进行工业化发展的同时并没有将发展重心完全放在城市上，而是在发展城市工业化的同时，也注意到乡村的建设，其在城乡之间建立了一种相互促进的关系，美国鼓励人们进行西部移民来促进农业发展，为美国的城市工业化提供了粮食以及其他基础材料，而工业化带来了机械制造业的发展，其中农业机械的发展又促进了农业生产水平的提高。农村与城市在经济上的共同发展，是其进行公共资源均衡配置的基础。

　　二是在城乡经济相互促进的前提下，保证公共资源配置的公平。美日等发达国家在工业化的过程中并非没有遇到城乡发展不均衡的问题，但其一直在努力促进城乡一体化发展，而公共资源配置则是其中的一个重要方面，美国在早期的发展中就逐步加大对农村公共资源的投入，而日本虽然在早期的发展中以城市为中心，但之后其便意识到城乡失衡发展的问题，对农村的医疗、教育以及社会福利保障等方面加大了投入。

　　在我国的城乡资源配置制度设计中，可以从美日的城乡公共资源配置的设计中吸取经验。我国早期的社会发展将大部分社会资源都投入到城市之中且过于追求效率，如今城乡二元结构已经阻碍了我国的进一步发展，因此要想平衡城乡差距，政府也必须加大对农村公共资源的投入，在公共资源配给制度上将公平放在首位，在财政政策上加大对农村公共资源配给的支持，用以发展农村基础设施建设、福利保障、教育以及医疗卫生等。

　　在制度设计上要注重将个人责任与国家责任相结合。美国和日本在均衡城乡公共资源的配给上，都积极制定各种免税或税收优惠等政策来吸引社会资金进入乡村，以促进农村公共资源建设，其经验启示我们社会的公共资源建设可以进行责任的合理分配。虽然公共资源的性质决定其必须由政府主导来进行分配和建设，但长期以来我国在公共资源分配上过于依赖政府进行配置，而政府也没有适当引导个体进行公共资源建设。而实际上单独的个体或政府都不可能完全担任起公共资源配置的任务，因此国家必须在制度设计上确立个体和国家在公共资源配置上的责任。

　　首先，政府可以对公共资源配置进行立法，保证公共资源分配的有法可依。其次，政府要制定合理的公共资源配置制度，将社会全体都纳入公共资源配置范围内。再次，政府要合理引导个体参与到公共资源的配置中去，个体要积极为公共资源的配置制度提出建议政策，其也担负着一定的缴费责任，因为许多社会公共资源建设需要政府和个体来共同完成。最后，政府在公共资源配给制度设计上要制定一系列吸引社会资金进入农村的政策，让社会资金担负起一部分农村公共资源建设的任务，从而促进城乡一体化发展。

　　在城乡公共资源分配制度上注入城乡共同发展的理念。中国要想从世界大国走向世界强国，必然要改变当前中国城乡二元化的情况，促进城乡一体化发展，这也是中国未来社会发展的必然趋势，因此我国在城乡公共资源配置的制度设计上也要以城乡共同发展为理念。首先，在城乡公共资源分配制度上要以城乡发展并重为准则，改变重城市轻乡村的政策，树立在公共资源配置面前城镇居民与农村居民平等的理念。其次，政府要强化自身在公共资源配置中的主导作用，建立起全国统一的城乡公共资源配置体系，促进公共资源配给的平衡，这能够明确各级政府责任，减少资源分配中的权力寻租行为。最后，城乡公共资源配置制度在推进过程中要遵循循序渐进、积极稳妥的原则。我国的城乡二元结构固化已久，而城乡公共资源配置制度涉及范围广，因此其推行不可能一蹴而就，可以通过逐步推进的方式，使得我国城乡公共资源分配由失衡逐步走向平衡，最终实现城乡一体化发展。

　　（作者分别为陕西科技大学管理学院教授，陕西科技大学思政部硕士研究生）