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祁连山国家公园生态移民的路径选择
2020年03月11日 11:28 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:张壮 赵红艳 字号

内容摘要:对生态最好的保护就是最大程度减少人类活动的扰动,生态移民正是国家为缓解生态脆弱地区人口压力,实现生态保护和脱贫发展战略目标而实施的一项复杂系统工程。

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  对生态最好的保护就是最大程度减少人类活动的扰动,生态移民正是国家为缓解生态脆弱地区人口压力,实现生态保护和脱贫发展战略目标而实施的一项复杂系统工程。在祁连山国家公园试点区开展生态移民工作是国家为缓解祁连山地区人口压力,实现生态保护和脱贫发展战略目标而实施的一项复杂系统工程。预先研究编制祁连山国家公园生态移民的原则、规划和政策,有助于保障生态移民工程的顺利实施。

  确保移民群众的主体地位

  生态移民一定要确保移民群众的主体地位,按照自愿、自发的原则,处理好自愿搬迁与组织领导的关系。对于居住在深山、高寒等生存环境差、不具备基本发展条件的农村建档立卡贫困人口和祁连山国家公园核心区和保育区的原住民,在征求意愿的前提下实施生态移民。此外,为充分做好祁连山国家公园生态移民工作,要选择代表性强、基础设施优良、生态移民工作经验丰富的安置区作为首期生态移民工程规划建设的示范点,以带动和促进整个生态移民安置工程取得突破性进展。

  生态移民建设是一个系统工程,要坚持规划先行,立足当地实际,统筹考虑各种影响因素,制定实施方案。积极探索实践“生态移民+乡村振兴战略+扶贫工程+特色小城镇建设”的经验模式,把各项工作有机结合起来,确保生态移民工作有计划、分步骤推进。为实现生态移民群众“搬得出,稳得住,能脱贫,能致富”的目标,应强化利益导向机制,统筹解决好土地调整、项目建设、产业培育、社会发展等问题,出台完善生态移民相关的政策性文件,稳步推进祁连山重点区域生态移民搬迁工作,引导人口有序转移,鼓励外迁就业,逐步消减区域内人口规模。

  建立健全生态移民工作机制

  坚强的组织保障是做好祁连山生态移民搬迁安置工程的先决条件。建立健全生态移民工作机制,科学合理安排移民工作进度,有利于充分利用各种资源和减轻来自各方的压力与阻力。因此,要在甘肃、青海两省成立由多个部门为成员单位的省级生态移民领导小组,在各移民县(区)成立生态移民工程建设指挥部,对生态移民工作进行全面的组织领导。通过层层签订目标责任书,明确任务分工,在移民县(区)各级领导的年度目标责任考核体系中加大生态移民工作和移民评价等重要指标比重,提高考核评价的量化、规范化和科学化水平。将考核结果作为提拔使用和奖励惩罚的重要依据,落实当地干部任期生态移民责任制,对生态移民工作不敢担当、不能推进的领导干部,要真追责、敢追责、严追责。此外,要把生态移民搬迁安置工程建设考核任务细化分解到各乡镇、各部门,做到组织领导到位、任务落实到位、监督检查到位和协调服务到位。

  推进建立横向生态保护补偿机制

  祁连山地区区位特殊,生态环境脆弱,自我发展能力不足,贫困程度较深,生态环境保护和治理在一定程度上制约了当地经济的发展。因此,要积极推进建立横向生态保护补偿机制,将祁连山国家公园纳入横向生态保护补偿机制试点地区,推动形成政府主导、社会参与、市场运作的多元耦合横向生态保护补偿机制。将祁连山国家公园试点区的森林碳汇价值、生物多样性价值、水源涵养地价值转换成为横向生态补偿项目,通过增量收益、就业引导、转产扶持、技能培训、共建园区、资金补偿等方式建立横向生态补偿关系,提高生态补助标准。这对于解决祁连山国家公园生态移民的资金不足问题将具有重大意义。

  为此,首先,探索建立协调机制,加强横向生态保护补偿的协调制度和政策建设。一方面,通过在全国增设生态补偿税等税种,以税收分成的方式支持祁连山国家公园和发达地区之间的协调联系。另一方面,可通过平等协商方式,完善生态补偿标准及优化资金分配测算,建立一种共建共享的协调机制。其次,探索建立合作机制。合作机制的建立涉及各个层面和部门,需要上下联动,共同努力发展与完善,进而解决横向生态保护补偿问题,使地区之间实现优势互补、互利互惠。最后,搭建对话平台。通过搭建交流和协作平台,加强祁连山国家公园与发达地区之间的相互合作,推动区际间形成生态补偿合作机制,实现区域之间协调发展。

  高起点规划和高标准建设拟迁入地

  拟迁入地的特色小镇建设是承接祁连山国家公园生态移民搬迁安置工程的重要前提和基础。为了保证生态移民工程有计划、有步骤、分阶段推进,对拟迁入的这类乡镇,要准确定位、明确未来发展方向。在原有乡镇规模基础上,对迁入地有序进行改造升级。在规划上,突出人流、物流、信息流和商品流集中建设,加快集中供热、供水、供气、污水垃圾处理、棚户区改造等基础设施和公共环境建设,特别要优先做好生态移民的住房建设。合理利用当地特色资源,保护保留传统风貌,发挥自身比较优势,强化生态旅游和特色产业的支撑,积极发展教育、文化、卫生、广播电视等社会事业,健全和完善社会保障体制。对劳动人口优先聘用为生态管护人员,60岁以上和不具备劳动能力的居民按退休人员处理,适龄儿童在安置点就近安排入学。增强拟迁入城镇的集聚和吸纳功能,为生态移民搬迁安置奠定坚实的物质基础和发展空间。对祁连山国家公园规划范围内拟搬迁撤并的村庄,要把所有建设活动统筹考虑到拟迁入乡镇的特色小镇建设过程中,严格管控人口迁入和村庄扩展,严格审批农村危房改造,限制新增生产生活设施。此外,对于拟迁入地的特色小镇建设要注重发挥市场作用,充分考虑人的生产生活需要,防止盲目举债增加地方政府财务风险。

  加快扶持发展接续替代产业

  以促进生态移民增收为核心,扶持发展接续替代产业,切实解决生态移民的后续发展问题。按照因地制宜、各具特色、产业化经营的思路,激发内生动力,增强造血功能。借助国家公园品牌,大力发展绿色有机农畜产品和生态旅游业,积极争取科普游憩服务和高原特色生物产业试点示范建设。尽可能实现就地安置,提高生态移民转产就业率,提高原住民的生产生活水平,实现祁连山地区生态生产生活联动融合发展。

  首先,发展文化旅游产业。充分发挥祁连山地区景观独特、文化资源丰富的比较优势,重点发展文化旅游产业。依托机场和高铁的交通优势,开展多角度精准营销,打造国际品牌项目,拓展文化旅游向高端延伸,降低游客成本,提高游憩活动的“性价比”。

  其次,发展传统手工艺品产业。在选择接续替代产业上,优先选择具有先天禀赋,就业需求量大,文化底蕴又非常深厚的传统手工艺品制作产业,如藏毯、藏绣、石雕等。

  最后,发展高原生态医药产业。依托祁连山地区特有的野生药材,统一打造“祁连山”高原生态医药品牌。多点建设集观光、科普、种植、品尝和加工为一体的医药百草观赏科普区,加快人工种植、有序采集、加工制药等产业链建设,形成闭环产业链条,实现资源—产品—商品的升级。通过增加产业附加值,为生态移民创造更多就业岗位。鼓励支持以投资入股、合作和劳务等形式从事农家乐、牧家乐和林虫草产品开发经营活动,增加就业岗位,为生态移民提供产业支撑。

 

  (本文系国家社科基金一般项目“祁连山国家公园体制试点区生态保护长效机制研究”(18BJY037)、国家社科基金西部项目“习近平生态文明思想在青海的实践研究”(19XKS003)、青海省社科基金一般项目“祁连山国家公园共建共治共享治理体制研究”(18021)阶段性成果)

  (作者单位:中共青海省委党校区域经济研究中心;中共青海省委党校哲学社会学教研部)

作者简介

姓名:张壮 赵红艳 工作单位:

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