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综合执法体制建设:提升行政执法效能的重要抓手
2019年11月01日 10:31 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:吕普生 字号

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  推进政府治理体系和治理能力现代化,需要建立适应经济发展和社会转型需要的新型现代化。作为政策执行和政府治理过程中至关重要的末端环节,行政执法的运行效能既影响政策执行效果和政府效率高低,也事关国家与社会、政府与市场关系状况的好坏,还与公民权益保护和市场秩序维护密切相关。

  总结改革开放40多年来的经验可知,贯穿行政管理体制改革进程的核心线索是行政执法权在纵横两个向度上进行动态配置。就纵向配置而言,行政执法权在央地划分上的共同改革趋向是确立了放权于地方的属地管理原则,在地方政府内部的层级配置上则表现出以行政执法权下放为主,但存在执法权上收情形的双向流动规律。驱动行政执法权下放的主要因素,是执法事项集中在县域层面以及基层执法面临有责无权困境,而驱动行政执法权上收的关键考量,是防治地方保护主义、执法事项的跨域属性以及国家战略需要。无论是在行政执法权下移还是上收领域,执法力量的配备都是从悬浮走向下沉,这意味着行政执法权纵向配置与执法力量层级配备既可以同步,也可以相反。就横向配置而言,行政执法权的位移规律是从权力分割到相对集中行政处罚权,再到综合行政执法和分领域有限综合。伴随着综合执法改革的一条重要经验是坚持管理、执法、检验和听证等职能相对分开准则。

  回顾40多年的历程,权责交叉、多头多层执法和悬浮执法一直是行政执法领域的顽疾。可以说,行政执法体制的改革进程就是不断克服执法碎片化、推动执法重心下移的过程。根据改革开放40多年积累的宝贵经验,我国行政执法体制未来的改革方向应当是,基于整体政府理念理顺纵横权责关系,推动建立组织法定、结构有序和行为高效的分类(分领域)综合行政执法体制。

  组织法定是根本原则,无论是综合执法机构(或执法队伍)设置、职能整合、权力授予,还是执法力量下沉与执法事项委托,都应当在行政法律法规授权范围内进行。法律法规存在局限的,首先要修改法律法规,从根本上解决综合执法机构及执法人员的主体资格问题。结构有序是核心目标,旨在处理好行政执法权的纵横配置与职能整合问题,关键是理顺三组关系,即综合执法机构与上下级执法机构或有关职能部门之间的纵向权责划分关系;综合执法机构与同级其他执法队伍之间的横向权责配置关系;综合执法机构与同级政府相关职能部门之间的职能划转与整合关系。行为高效,一方面取决于组织法定赋予的执法权威和结构有序带来的权责明晰;另一方面取决于制度化、常态化和以责任为导向的跨区域、跨部门、跨领域执法协作机制。此外,行为高效还需要高素质执法队伍、充足执法经费以及科学的执法监督机制等多方面配套举措的保障。总之,破除碎片化执法格局,需要立足于整体政府理念,建立权责统一、权威高效的综合行政执法体制。

  尽管综合执法已经成为未来改革趋势,但如何确定综合执法的标准与范围,依然处在探索中。就哪些执法事项适宜纳入综合执法而言,分类相关原则与具体列举方法的组合显得更为实用:分类相关应当是首要标准,从原则上界定具备什么属性的执法事项纳入哪类综合执法领域。进一步看,执法事项在领域属性、专业化程度、查处手段、执法程序和处罚方式等方面的相似性,应当成为判断执法事项是否适宜纳入综合执法的基本依据。在此基础上,还可以使用列举法,按照权力清单要求列出纳入综合执法机构的具体执法事项及权限。就综合执法的范围与边界而言,首先应考虑的是多大规模的综合执法能够最有效地避免权责交叉和碎片化问题,能够最有利于保护执法相对人的合法权益,能够最有效地维护社会秩序、市场环境和政府权威,从而最大限度提高执法效能。根据地方试点经验,分类或分领域的有限综合执法将超越大综合与小综合之争,成为综合执法的可行方向。

  以行政执法体制改革历程来反思传统科层制组织理论,是值得研究的议题。在未来研究中,我们需要进一步思考,传统科层体制以及新公共管理改革为何始终难以克服政府碎片化问题,整体政府理念将如何转变传统科层制理论。

  这给予我们的基本启示是,塑造整体性政府,除了上述组织法定、结构有序、行为高效(执法协作)等方面之外,可能还涉及政府治理观念的深度更新,比如寻找执法权层级定位与执法效能发挥之间的最优组合;执法权纵向配置与执法力量层级配备之间是否需要完全对应,“权力高配+力量下沉”的改革模式能否保证执法效能的最优发挥;基层特别是乡镇综合执法机构缺乏对应的上级执法机构,这种问题在理论上如何加以解决。传统上,一一对应的纵向同构观念或许可以转变为“一对多”(比如低层级一个综合执法机构对应高层级多个执法队伍或多个职能部门)或“多对一”(比如低层级多个执法队伍对应高层级一个执法机构或一个职能部门)的整体优化理念。尽管整体政府理念并不意味着完全抛弃科层制组织理论和新公共管理理论的有益成分,但应当成为超越它们的一种新的政府治理理念。

 

  (本文系国家社科基金一般项目“基于整体政府理论的县域综合行政执法体制改革研究”阶段性成果)

  (作者单位:武汉大学政治与公共管理学院)

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姓名:吕普生 工作单位:

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