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生态治理法治化探索
2018年01月09日 08:38 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:岳洁 字号

内容摘要:法治化已成为国家和地区生态治理的一种行之有效的方式,对我国实现生态治理法治化具有一定参考价值。

关键词:生态;治理;法律体系;环境政策;环境保护;执法;政府;团体;诉讼;公益

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  世界各国对生态治理法治化路径的探索,极大丰富了生态治理的理论和实践。法治化已成为国家和地区生态治理的一种行之有效的方式,对我国实现生态治理法治化具有一定参考价值。

  国外生态治理法治化实践

  一是明确环境保护基本法的基础性地位。20世纪60年代以来,环境保护基本法的积极作用得到越来越多国家的认可与重视,不少国家相继制定了环境保护基本法。例如美国的《国家环境政策法》,该法除规定“国家的各项政策、法律以及公法解释与执行均应当与本法的规定相一致”外,明确表示联邦政府各部门都要对照《国家环境政策法》,清理和检查现行法律对本部门的授权,看是否存在与国家环境政策不一致的地方,提出修改该部门的授权法的建议,使其同国家环境政策相统一,即以国家环境政策统一政府各部门的相关职能。由此确立了《国家环境政策法》在环境保护领域的基本法地位。

  二是注重生态治理法律体系的整体性建构。为避免各种环境法律、法规和规章之间的重复和矛盾,许多国家通过制定、修改环境保护基本法的途径,或者制定法典式环境法律来建立跨领域、跨部门、跨行业的法律体系。例如,英国《环境保护法》提出“污染整体控制”战略,即把环境(包括空气、水和陆地)看成一个相互关联、相互影响的大系统。在治理污染时,必须从大环境出发,选择最切合实际的治理方案,绝不能因治理一个部分而污染另一个部分。瑞典环境法更加注重不同法律之间的协调,几乎每一项法规都有与其他法律相互适用的条款,如瑞典《森林法》第4条规定:本法的适用不应与自然保护法或其他法律的条款相抵触。

  三是注重生态治理执法机构的建设。部分国家已基本建成比较完善的环境法律体系,制定新的环境法规的立法工作明显减少,在立法上主要是对现有的环境法规进行修改、补充,其工作重点已经转到提高执法能力上。主要包括,一方面设立环境司法机构,例如瑞典设置了环境上诉法院和区域性的环境法院,泰国则在最高法院内设立环境法部门并在中央行政法院内设置了绿色席位。美国在联邦环保局内设立了环境上诉委员会;在州层面,设有佛蒙特州环境法庭、华盛顿州环境听证办公室等;在地方层面,设有科罗拉多州丹佛市环境法庭、纽约市环境控制委员会,等等。另一方面是设立环境执法机构,强化国家环境监督管理体制建设,包括建立健全各级政府环境管理机构,提高环境管理机关的级别,加强环境管理和执法队伍的建设和培养。例如,德国为了加强执法,设立了环保警察,承担对破坏环境的事件和行为进行现场执法的职责。

  四是强调政府的生态治理责任。一些国家通过制定政策和法规规定了政府的生态治理责任。例如,美国的《国家环境政策法》从总体上明确了美国联邦政府的环境义务,将生态治理的主要责任限定在联邦政府及其机构。日本的《环境基本法》规定了国家、政府、地方公共团体、企(事)业单位以及个人的环境责任,但对企(事)业单位和个人的责任规定较少,仅在第一章“总则”部分和费用负担以及财政措施方面作了原则性的规定。其他部分均以政府环境责任为核心进行规定,并且多采用“必须”、“应当”等措辞规定政府生态治理责任。例如,第11条规定:政府必须为实施环境保全对策而采取必要的法制上或者财政上的措施以及其他措施。

  五是重视公众参与生态治理的法制保障。国外对公众参与生态治理的法制保障主要是抓两头,一方面是抓源头,通过保障公众的知情权促进环境法的实施。美国《资源保护和回收法》明确规定:环境保护局必须提供、鼓励、协助公众参与法规的制定、修改、实施和执法。另一方面是抓末端,通过公民诉讼促进生态治理。美国在《清洁空气法》中,规定了任何人都可以以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼,而不需要原告证明有任何法律上的利害关系或利益遭到了侵犯。此外,美国还在《清洁水法》中规定:联邦环保局和各州对实施该法负主要责任,但环保局必须吸收公众参与各项禁止排污的法律的完善、修订和执行工作;同时还规定,允许公民或各州对任何被指控为违反《清洁水法》的人提起诉讼。

  多角度促进生态治理法治化

  总结上述世界各国在生态治理法治化方面的实践经验,可以在以下四个方面给我国的生态治理建设带来一些启示。

  首先,加强生态治理法律体系的整体性建构。运用整体性思维进一步加强生态治理立法工作,坚持山水林田湖草一体化治理思路,全面梳理现有法律法规,统筹考虑制定、修改、废止、解释等各种立法形式,科学编制立法规划和计划,同时要注意法律法规内部结构的系统性、协调性,注重各专门领域法律法规之间的配套、协调、有序,维护法律体系的和谐统一,以立法的系统性、协调性来保障生态治理的整体性、系统性、协调性,形成推动我国生态文明建设的多方面、全方位的绿色法律体系。

  其次,提高生态治理执法司法能力。为此,一方面要加强生态环境司法部门建设,增加环境审判庭和合议庭的数量,增强生态环境司法保护力度。另一方面要提高生态环境治理执法力度和有效性。严格依法保护环境,推动监管执法全覆盖,加大惩治力度,坚决纠正执法不到位、整改不到位问题,实施执法后督察,对拒不改正的,依法采取强制执行措施,始终保持严厉打击环境违法的高压态势,大力推进规范执法。

  再次,强化政府生态治理责任。一是进一步强化生态治理的责任追究制度。依照国家发展和改革委员会、国家统计局、环境保护部、中央组织部制定的《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》进行绩效评估,对未能达到绩效要求的进行追责。二是丰富责任追究方式。一方面建立对不履行生态治理职责或治理不达标的地方政府的经济处罚制度,运用经济处罚制度来惩罚地方政府在环境治理方面的违法行为;另一方面建立生态治理达标与中央财政投资联动制度,倒逼地方政府选择发展与环保的双赢道路。三是完善政府生态治理信息公开的法律责任制度。通过法律明确政府生态治理信息公开的义务,扩大政府生态治理信息公开的范围,并赋予公民和社会团体在政府未履行信息公开义务时请求法院判决强制其公开的法律责任。

  最后,完善环境保护公益诉讼制度。在我国《民事诉讼法》中,公益诉讼的原告主体被限定为国家机关和法律规定的社会团体,当国家机关和法律规定的社会团体出于某些原因不提起公益诉讼时,这一诉讼机制就不能启动。因此,要进一步促进我国环境公益诉讼制度的完善,一方面要建立起当国家机关和法律规定的社会团体出于某些原因不提起环境公益诉讼时,其他合法团体和公民的代位诉讼制度;另一方面要建立诉讼费用补偿和激励制度,通过让败诉方承担诉讼费、律师费等公益诉讼费用的规则和让公益诉讼原告能分享一部分公益赔偿金,来激励社会团体参与环境保护公益诉讼。

 

  (本文系全国宣传文化系统“四个一批”人才支持计划项目“生态保护与建设政绩考评体系研究”研究成果)

  (作者单位:湘潭大学公共管理学院)

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