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联合国经济制裁的法律分析
2020年04月22日 10:08 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:邵沙平 帅凯旋 字号

内容摘要:联合国经济制裁是联合国安理会针对威胁世界和平与安全的情势采取的经济强制措施,对联合国会员国具有普遍法律约束力。

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  联合国经济制裁是联合国安理会针对威胁世界和平与安全的情势采取的经济强制措施,对联合国会员国具有普遍法律约束力。联合国经济制裁在目的上与我国推进“一带一路”倡议并行不悖,但是在具体实施上可能对我国推进“一带一路”倡议带来一定影响。我国需进一步加强对联合国经济制裁的研究,在国内层面完善法律对联合国制裁的规定,在国际层面加强国际合作,使“一带一路”倡议更为有效地促进国际和平和发展。

  联合国经济制裁的法律基础和实践方式

  联合国经济制裁的直接法律依据是《联合国宪章》第七章。第七章第41条规定:“安全理事会得决定所应采武力以外之办法,以实施其决议,并得促请联合国会员国执行此项办法。此项办法得包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止,以及外交关系之断绝”。据此,联合国经济制裁一般是指联合国安理会以《联合国宪章》第七章为依据,为了保证安理会决议的实施、消除威胁国际和平与安全的情势而采取的经济强制措施,目的是实现联合国维护国际和平与安全的职能。这与某些国家根据国内法实施的单边制裁有本质区别。根据《联合国宪章》第25条和第103条,联合国经济制裁决议对所有联合国会员国具有普遍法律约束力,所有会员国必须执行,并且如果该义务与其他国际法律义务相冲突,该义务处于优先地位。

  从实践来看,联合国经济制裁常用的手段主要有以下几种,针对同一情势,联合国安理会往往多重手段并用,加强经济制裁的有效性。第一,资产冻结。资产冻结即在制裁决议中列明被制裁的个人或实体名单,要求会员国采取措施使金融机构冻结个人或实体在金融机构的财产。其作用主要有两方面:一是使被制裁人无法使用自己的资金;二是防止其他人通过银行交易向被制裁人提供资金。第二,金融服务禁令。金融服务禁令是指在制裁决议中要求会员国拒绝向被制裁个人或实体提供金融方面的服务,例如存款、贷款、赠款、保险、担保等,以进一步切断被制裁个人或实体的资金来源。第三,武器和物资禁运。特定武器和物资禁运也是联合国经济制裁的常用手段,通过禁止输入特定武器或物资,限制被制裁对象军事或经济力量的发展,从而达到迫使各方遵守决议的目的。第四,旅行禁令。旅行禁令是指安理会通过决议,要求会员国阻止自然人入境或过境,使其不能从事违反安理会决议的行为。旅行禁令可豁免的情形包括被制裁自然人是会员国本国国民、为履行司法程序而入境等。

  联合国经济制裁的较早实践是1966年安理会对南罗德西亚的制裁。1990年,针对伊拉克侵略科威特的情势,安理会对伊拉克进行了严厉制裁。此后,安理会越来越多地使用经济制裁作为实施安理会决议的工具。“9·11”事件以后,打击国际恐怖主义成为联合国经济制裁新的重点目标。联合国经济制裁的对象由国家扩展到国际恐怖组织以及与恐怖组织关联的个人和实体。联合国制裁的对象日益具体,制裁方法针对性不断加强。这被某些学者称为定向制裁或聪明制裁。总体上看,近年来联合国安理会实施的制裁覆盖地区越来越广,且呈现出更加频繁的趋势。例如从2010年到2019年,联合国已先后针对利比亚、阿富汗、几内亚比绍、中非、也门、南苏丹、马里七个国家进行了制裁。

  一带一路背景下妥善应对联合国经济制裁

  我国历来严格实施包括经济制裁决议在内的安理会决议。2018年我国《执行联合国安全理事会第2397号决议报告》指出:中国一直以负责任的态度履行根据《联合国宪章》承担的国际义务,执行安理会决议。

  目前我国政府执行联合国经济制裁的主要方式是由外交部发布通知,要求国内相关部门实施相关决议。近几年外交部针对联合国制裁决议都发布了专门通知,例如2017年发布的《关于执行联合国安理会第2397号决议的通知》、2018年发布的《关于执行联合国安理会第2402号决议的通知》等。除了外交部,与经济制裁相关的政府机构也采取了很多具体措施。2017年8月国务院办公厅发布的《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》、2018年7月中国人民银行发布的《关于进一步加强反洗钱和反恐怖融资工作的通知》、2019年1月中国银行保险监督管理委员会公布的《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》都明确要求金融监管部门加强对执行联合国反恐制裁决议的监管。这些规定反映出我国始终严格执行安理会的经济制裁决议,并在实践中完善和发展相关制度。

  联合国经济制裁和“一带一路”倡议的目的具有一致性,二者并行不悖。2019年4月我国发布的《共建“一带一路”倡议:进展、贡献与展望》报告指出,“一带一路”倡议坚持共商共建共享原则,为推动全球治理体系变革和经济全球化作出中国贡献。这很好地体现了《联合国宪章》第1条规定的“促成国际合作,以解决国际属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题”的宗旨。目前,共建“一带一路”倡议已纳入联合国有关决议。

  但是,尽管“一带一路”倡议与联合国经济制裁在理念层面一致,在实施层面联合国制裁确实可能对我国“一带一路”倡议带来一定风险。近年来,被联合国制裁的国家主要分布在亚洲和非洲,这些国家都在“一带一路”覆盖地区内。如果中国企业参与“一带一路”相关经济活动时与被制裁实体发生经济往来,将面临极高的法律风险,甚至可能被其他国家制裁。为此,我们应该:第一,避免“一带一路”倡议实施与联合国经济制裁产生冲突。由于联合国的制裁决议对于联合国会员国具有法律约束力,中国政府在推动“一带一路”实施过程中,需注意避免与联合国经济制裁义务产生冲突。中国政府需进一步加强对国内机构执行联合国制裁决议的监管力度,规避中国企业违反联合国经济制裁相关决议而被处罚的情况。中国企业则需加强对联合国经济制裁的关注程度,在被联合国制裁的国家进行经济活动必须进行严格的合规研究。

  第二,完善我国应对联合国经济制裁的国内机制。联合国经济制裁决议在我国国内法中尚缺乏明确规定,我国目前实施安理会决议的办法也不完善,这可能对“一带一路”实施带来负面影响。首先,外交部的职权限于外交事务,在缺少法律根据的情况下,很难确保国内机构履行联合国制裁所涵盖的复杂法律义务。其次,外交部通知的效力等级较低,难以处理涉及个人财产权利的事项。最后,由于联合国制裁列举的制裁名单是可变动的,当被错误地列入名单的个人和实体遭受损失时如何救济的问题,值得我国国内法予以关注。可能的解决办法是像美国的《联合国参与法》那样在国内法中明确联合国决议的地位和实施方法。

  第三,加强我国实施联合国经济制裁过程中的国际合作。联合国经济制裁依靠联合国会员国加以实施,所以其实施需要世界各国的共同合作。在“一带一路”倡议背景下,一方面,我国需要进一步深入研究我国和世界各国实施联合国安理会决议的有效做法,制定更加全面、效力等级更高的国内执行规则,更好地在实施安理会制裁决议的过程中维护本国利益。另一方面,我国需要与其他国家积极磋商,防止出现他国以联合国制裁决议为理由对我国企业进行制裁的情况。

  总体而言,我国还需要进一步加强对联合国经济制裁的研究,使我国在推动“一带一路”建设过程中,更为有效地维护中国的核心利益,维护国际和平和发展。

 

  (本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“跨国公司犯罪的法律控制问题研究”(11JJD820014)研究成果)

  (作者单位:中国人民大学法学院)

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姓名:邵沙平 帅凯旋 工作单位:

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