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海南自贸港农村土地流转市场化改革
2020年12月02日 09:35 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:顾小娟 字号
2020年12月02日 09:35
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:顾小娟

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  农村土地流转市场化是指家庭承包经营权下农民集体所有的土地使用权在市场竞争机制中实现有偿流转使用,是实现城乡人员流动、技术互动、土地资源高效配置的重要方式。土地资源是自贸港建设用地的保障,也是海南农村实现现代化发展的重要生产要素。

  根据《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》,海南省自然资源和规划厅出台《海南省集体经营性建设用地入市试点办法》《海南省农村土地征收试点办法》,这些政策的出台标志着海南省农村土地流转市场化改革进入新的阶段。

  第一,依法调控土地供需、规划土地用途。通过 “多规合一”规划体系和土地用途管理制度,在严守生态红线、耕地保护红线的基础上,加强土地利用计划管理,实现建设用地总量控制。严格控制土地用途变更,按照自贸港建设需求规划每一块地的用途,做好用地风险防控。探索采用反面清单的方式扩大农村土地使用权的流转范围,在符合用地规划、土地安全的情况下吸引有竞争力的资本、企业参与到农村土地要素流转中。利用土地调查、土地统计等制度,统计土地储备量、评定土地地力等级并公开以上信息,为市场主体客观判定土地流转交易价格提供便利化。

  第二,加快落实推进农村土地制度改革工作。农村土地市场化流转是建立在土地所有权、土地承包权和宅基地申请资格权不变的基础上,通过土地使用权流转将农村集体成员土地权利与土地实际使用人的权利以市场化的方式进行流转分离。各类土地权益主体的边界明确、清晰是土地使用权实现顺畅、合法流转的前提。在新的制度背景下,应在全省范围内落实农村不动产登记制度,建立农村土地流转登记制度,保障农村土地流转顺畅有序。加快推进土地承包经营权和宅基地的“三权分置”土地制度改革,明确土地所有权人、取得土地使用权的资格权人及土地实际使用人在土地使用权流转前后的利益分配权利。更重要的是,经过依法登记确权的集体土地所有权人及各类土地使用权人在土地使用权期限内均可以依法自由在农村土地流转信息平台发布土地流转信息,提高农村土地流转主体的积极性,实现土地资源高效利用。

  第三,强化农村土地使用、流转监督管理工作。要建立实时化的规划督察机制和土地定期评估制度,协助农村集体组织依法收回未能按照合同约定开发利用的土地,强化在农村土地市场化流转中对弱势群体的保护,提高土地利用效率。同时,积极承担规划审批与建设监督的责任,在用地批地、土地占补等各项工作依法依程序逐步落实,避免在土地管理与执法中因程序不规范引起的土地类行政纠纷。提高各类用地流转、报建审批效率,创造良好的自贸港营商环境。加强土地流转及使用情况监督,依法制止非法干涉土地流转、违法倒卖土地以及各种违法占用农村土地违规建设的行为,保障农村土地市场流转合法、合规。

  第四,引导建立农村土地流转服务平台。2019年出台的《海南省农村宅基地管理试点办法》明确规定,在保持土地所有权不变的前提下,依法取得的宅基地使用权可通过转让、出租、赠与、互换等方式在本集体经济组织内部流转。有条件的市县,可探索在本市县范围内流转。《海南省集体经营性建设用地入市试点办法》明确提出,农村集体经营性建设用地使用权可以以出让、出租、作价出资(入股)等有偿方式进入土地市场交易。以上规定均表明,当前海南自贸港农村集体所有的农业用地、非农业用地及集体建设用地均属于实际使用权可流转的范围。

  伴随着农村土地相关制度的改革,农村土地使用权交易日渐增加,为了避免后续可能存在的流转信息不对称、流转不畅通、流转程序不符合规定,及流转后土地使用权纠纷等问题,亟须引导构建农村土地流转服务平台。一方面,运用数字化平台及“互联网+”技术引导市、县、乡、村构建信息共享的多样化土地流转信息化管理平台。在土地流转平台充分实现农村土地政策、土地流转信息、土地交易价格以及可供参考的合同范本等信息的公开,引导形成规范的农村土地流转市场。另一方面,创新适合海南自贸港发展的土地利用方式。鼓励以共同开发、土地入股、土地出租等多样化的土地流转方式,形成以家庭承包经营为基础,农业规模化联营、农民合作社、一体化共享农庄、共享产权式经营等多种方式的新型农业经营体系,吸收国内外先进农业科技技术、经营理念和管理经验,共促农村经济高质量发展。

  第五,推进建立农村土地市场价格机制。土地使用权的价值决定了土地使用权的价格。公平合理的农村土地市场价格机制需要在政府的推进下逐步形成。一方面,由政府引导建立土地地价评估机构,确定土地价格的评估要素,充分考虑气候、生态保护与旅游发展等功能。比如,三亚、陵水等热带城市降雨相对较少时段,吸引了大量国内外游客,在土地价格评估方面应充分考虑土地的旅游发展价值。不仅如此,主要大城市的发展辐射对农村土地价格的影响也应当考虑在内。如海口、澄迈、文昌等重点发展城市,周边农村土地使用效率较高,尤其是建设用地发展价值较高,因此农村土地价格的确定也需要做对应地调整。通过综合土地的非市场经济价值、土地附加价值、土地与城市的距离、土壤性质、土地肥力、土地产出率及当地的社会经济因素等,逐步引导形成具有市场竞争力的价格机制,保障土地流转公平的实现。

  另一方面,探索商业性发展用地补偿款市场化。将农村建设性用地一级开发与二级开发主体区分,避免同一主体开发因资金短缺等问题造成土地闲置、土地开发压力大、农民土地财产权益难以保障等问题。土地的平整、占补由具有一级开发资质的企业承担,确保一级开发高质量高效完成。一级开发验收合格后土地进入流转平台进行二级开发与流转,此时土地价格采取市场价格竞争机制,充分考虑农村土地发展及土地生态价值。土地两级开发区分,引进市场化价格竞争机制,有利于减轻政府因农村发展承担的财政压力,吸引优质的社会力量参与农村开发建设,提升自贸港发展红利。

 

  (本文系海口市社科联科学规划项目“海南自贸港建设下农村土地流转市场化改革”(2019-ZZKT-05)阶段性成果)

  (作者单位:海南师范大学)

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姓名:顾小娟 工作单位:

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