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民宿经营的行业规范和法律监管
2020年07月29日 09:56 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:李先跃 字号

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  民宿旅游是农业、文化和旅游深度融合的产业新业态。近些年民宿在全国各地迅速崛起,既与消费者对旅游住宿的多样化需求密切相关,也离不开国家层面多维度的引导与支持。然而民宿经济在快速发展过程中出现的“非标”管理与服务,制约了民宿行业的健康发展。要让民宿经济良性发展,政府不仅仅要加强对配套设施的投入和基础功能的提升,更关键的是要加强行业的规范和法律监管。尽管2016年修订的《旅游法》总体上明确了民宿的经营主体,但由于我国民宿经营具有主体多、涉及管理部门广、地域差异大等特点,目前仍存在以下四点突出问题。

  首先,调查数据显示,第三方在线平台上发布的房源信息与真实到店情况不符、真实性有待提高,这一问题是造成民宿纠纷的主要原因,占比超过30%。虽然已有的《消费者权益保护法》第十八条和第二十条对平台的义务进行了明确规定,而且2019年颁布的《电子商务法》第二章也规定电子商务经营者应当保障消费者的知情权和选择权,不得欺骗、误导消费者,但是经营民宿业务的第三方平台是否属于该法的监管对象还有争议。其次,民宿预订、退订没有明确规则,类似纠纷甚至发生在口碑较好的平台上。某些平台上消费者甚至没有差评权,房东只需通过简单的房源下线、再上线,就能消除差评。民宿平台以格式条款规避自身义务明显有违诚实信用原则和公平原则,50%或以上的退订扣费违反了《合同违法行为监督处理办法》第十条规定。再次,营业执照、卫生许可证、税务登记证、特种行业许可证、餐饮服务许可证及消防检查合格意见书这六个证件是民宿经营的基本条件。其中,对消防设施的要求更为严格,要求每个民宿客房都必须安装感烟火灾报警器。但实际上大多数民宿房屋,尤其是乡村民宿,都是房东个人的闲置住房,根本达不到经营要求的消防条件,处于非法经营的状态。最后,我国《侵权责任法》第三十七条规定,宾馆等公共场所由于管理者责任缺失而对他人造成损害的,应当追究其责任。第三方在线平台作为连接民宿提供者与消费者的中介,要求平台用户全部进行实名注册登记,因此各大平台都保存了大量的用户个人信息及交易记录。若由于平台疏忽造成用户信息被窃取或倒卖,势必会对用户利益造成损害。事实上,客户反映的平台账号被盗刷、入住被偷拍等现象屡见不鲜。《华商报》与《北京青年报》都报道过爱彼迎民宿和小猪民宿内藏针孔摄像头事件。

  民宿行业的监管和规范如何在鼓励发展和管理监督之间找到平衡点,可以从以下五个方面着手。第一,完善顶层设计,明确准入条件。为了规范我国民宿行业的经营与管理,《共享住宿服务规范》《旅游民宿基本要求与评价》等文件相继出台。新行业标准还提出“旅游民宿评定实行退出机制,经营过程中出现以下情况的将取消星级”。但值得注意的是,民宿的私人性更加明显于酒店,因此在日常经营中的食品、卫生、安全等问题比常规酒店、旅馆更为复杂,其监管要求和管理难度也不一样,因此,食品、卫生、安全等各监管部门应当根据民宿的特点,出台相应的管理规范和标准。各地应当因地制宜,制定相应的法律规范;同时,地方政府还可以再根据上一级的法律法规制定配套的实施细则,从顶层设计上明确民宿行业的各项准入条件。如广东省根据《旅游法》《广东省旅游条例》,结合本省实际,制定了《广东省民宿管理暂行办法》,使民宿经营合法化。

  第二,优化管理机制,明确监管主体。例如建立多部门联合监管体制,成立由商务部门牵头,公安、规划资源、税务、城市管理、市场监管、司法、文旅等部门组成的民宿市场发展和规范管理工作协调推进小组,制定民宿行业规范管理文件,搭建统一的网络服务监管平台,加大对违法违规行为的处罚力度,并定期研究民宿发展过程中存在的突出问题,有针对性地开展监督管理,形成“经常性检查+节假日突击”的长效化工作监管机制。针对互联网平台,创新管理机制;引入第三方信用体系加强对用户行为约束,黑名单和接入公安系统的背景调查机制相结合构成最高级别的信用体系。构建惩处机制和淘汰机制,如广东省珠海市出台的《珠海经济特区旅游条例》第三十二条和第五十三条中提到违规提供住宿服务者将由公安机关予以取缔,并面临一万元以上五万元以下罚款。

  第三,加强平台监管,保障诚信经营。目前民宿的大部分客户来自第三方平台,民宿平台与商家(经营者)存在合同关系,因此,第三方平台在收取佣金的同时也必然要履行相应义务。管理部门要加强对民宿订房平台的管理,首先应当严格要求平台在交易前核实房源信息的真实性,保证消费者的人身和财产安全;其次,还要对消费者的身份信息加强核验,规避后续风险;最后,设置针对平台违反诚信经营的处罚机制,当消费者因为虚假房源导致利益受损时,可追究商家(经营者)及平台的民事责任。2019年我国出台的《共享住宿服务规范》第五章规定“平台和房东承担产品和服务质量责任”,但并未规定责任在平台和房东之间如何分配,因而有必要结合共享民宿的特点及参与主体间的法律关系在责任分配方面做进一步细化,使平台责任明确。

  第四,转变政府职能,鼓励社会自治。成熟的民宿运营体系离不开民宿行业联盟的作用。民宿多为家庭或个人兴办的小型企业,个体缺乏发声的渠道与社会影响力,而民宿行业协会是民宿经营者自愿结成的系统性、广泛性、平台性的非营利性组织,能够发挥政府和企业间的沟通桥梁和枢纽作用。政府由于预算与人员有限,无法单独有效执行民宿行业管理,政府官员可能无法及时了解民宿行业第一线的业态变化;因此,政府与民宿协会合作乃是大趋势,民宿协会正可以补其不足之处。政府需要转变职能,虽然仍负有制定民宿管理制度与进行行业管理的角色,但是对民宿的行业发展由指导者转变成为协助者。

  第五,加强民宿中介安全认证审查,严格入住登记流程。应当在现有法律约束下,借鉴《旅馆业治安管理条例》第二条至第六条与《治安管理处罚条例》第五十七条相关规定,明确民宿经营者在流动人口管理方面的责任和义务,把好民宿经营的“入门关”。同时公安机关要加强监督,对民宿入住审查的违法违规行为及时责令整改或进行处罚。

 

  (本文系湖南省社科基金教育学专项“研学旅行课程创新与实践育人服务机制研究”(18YBJ15)阶段性成果)

  (作者单位:湖南女子学院社会发展与管理学院)

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姓名:李先跃 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:齐泽垚)
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