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我国法律冲突的类型分析 ————以行政法律规范为视角
2016年04月06日 10:34 来源:北京社科规划办 作者: 字号

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  作为无法回避的法律现象,法律冲突表现形式错综复杂、“多彩多姿”。为了得以全面、系统、规范、深入地描述和分析我国法律冲突的现状和全貌,辨明各种形式法律冲突之异同,仅靠澄清法律冲突的内涵与外延显然难以达致,概念本身的模糊与多变性也需要通过类型化的方法来弥补概念性思维的不足。阐释法律冲突的具体表现,管窥法律冲突的全貌,类型化的研究进路可以通过开放式的思维模式,得以为法律冲突的解决提供一种全新的尝试性思路。虽然本文并非直接关注法律冲突解决机制本身,但是通过对法律冲突类型化的研究进路,无疑将会对法律冲突的预防、排除及其消解具有“对症下药”式的基础性意义。

  一、关于法律冲突之界定

  尽管法律冲突是与国际私法相伴而生的,早期法学界对于“法律冲突”现象的研究更多地局限在国际私法学的视野之内,但法律冲突作为一种普遍存在的现象已经成为不容置疑的事实,它不仅存在于国家之间,而且存在于国家的内部;不仅发生在私法领域,而且发生在公法领域。法律冲突早已超越国际私法的疆域成为法学研究——无论是国际法学还是国内部门法学都无法回避的议题。国际私法视野下对法律冲突的研究主要是为了解决涉外民商事领域中不同国家间所发生的法律适用冲突问题,同时,随着我国“一国两制”制度的确立,内地与香港、澳门以及台湾地区之间所形成的区际法律冲突(也被称为国内不同法域间的冲突)也已经进入国际私法学研究的视阈,而国内法律冲突研究目的则在于维护法治社会的法制统一,并为不可避免的法律冲突问题提供协调和规制的途径。鉴于此,本文旨在关注我国国内同一法域下的法律冲突类型化问题,区别于法理学从微观抽象视角研究法律冲突,鉴于行政法视野下法律冲突现象的普遍性和复杂性:内容不同、性质各异、形式多样、纵横交错,行政法律规范冲突已经占据了我国法律冲突的绝大多数,即行政法律冲突极具代表性和典型性,故本文以行政法律规范为视角,通过对行政法律规范冲突的实证分析得以令我国国内法律冲突之类型“一览无余”。

  (一)法律冲突之内涵与外延

  学术领域中的许多论争不是始于论题,而是始于对概念的理解和定义。故澄清法律冲突的含义显然会对准确深入把握法律冲突之全貌大有裨益。所谓法律冲突,是指调整同一法律关系的不同法律规范因内容上的差异而导致效力上相排斥进而互不兼容的现象。可见,法律冲突由三要件构成,缺一不可。要件一直接关系到法律冲突产生的前提条件,即调整同一个法律关系的法律规范存在两个或两个以上。其中不同法律规范间出现“管辖”交叉点直接构成法律冲突的连接因素,是产生法律冲突的根本原因,而发生管辖交叉的法律规范既可以出现在不同的法律文本中,也可以存在于同一个法律文件中,只要是生效的法律规范,是否违法在所不问。要件二关系到法律冲突产生的直接原因,共同调整同一个法律关系的不同法律规范必须在内容上有所差异而导致适用效力上竞相排斥。根据《立法法》相关规定,不同法律规范内容上的差异主要表现为同位法(准同位法)间的不一致以及异位法间的相抵触。要件三关系到法律冲突的结果,不同内容的法律规范因调整同一法律关系而导致效力相斥、互不相容、竞相适用。法律冲突必然令适法者困惑不已,不仅破坏法律的权威,影响法律的实施,而且会令法律所应发挥的社会利益调节器功能大打折扣。既然某些法律冲突无法避免已经成为公认的事实,那么构建有效的法律冲突控制机制,尽量使得法律冲突对法治的破坏作用“消失殆尽”才是研究法律冲突的根本意旨。

  由于行政法律规范与法律规范是种属关系,法律冲突的一般理论当然也适用于行政法律冲突,行政法律冲突只是法律冲突在行政法视阈中的特别化而已。可见,行政法律规范的范围和种类直接决定了本文研究视野下法律冲突的界限。鉴于实践中存在的行政规范性文件(俗称“红头文件”)效力层级太低、数量过于庞杂,若将其纳入研究范围无疑会令文中所采用的法律规范实证分析方法变得异常复杂而又难以操作,因此本文对于行政法律冲突类型化分析的尝试仅仅限定在效力等级在地方政府规章以上的行政性规定范围内,具体包括宪法、法律、地方性法规、自治条例、单行条例中调整行政法律关系的行政规范以及行政立法(包括行政法规、部门规章和地方政府规章)。当然,行政法律规范也可以具有涉外属性,但由于公法冲突往往具有很强的属地性,故本文对行政法律规范冲突类型化的研究主要限定在我国国内同一法域下行政法律体系内部所发生的法律冲突,排除国际公法冲突以及区际公法冲突。

  (二)法律冲突的本质

  法律冲突的发生缘于法律体系内法律规范间的不协调、不统一。只要不同法律规范在行为模式和法律后果中存在对峙,又因调整同一个法律关系而被联系到一起时,法律冲突便会发生,“法律打架”其实仅是法律冲突的表象而已。

  “法律旨在创设一种正义的秩序”,但与此同时,法律是法治国家中调整利益冲突最主要也是最重要的方式,韦伯曾经对此作过很精辟的阐释,“任何法律保障都是直接地为经济利益服务的。即使不尽如此,经济利益也是影响法律创设的极重要原因。”法律与利益本来就如影相随,先天就有着必然的联系,“在技术性、中立性的表象下,各种社会冲突被纳入特定的程序和机构中予以疏导,使冲突保持在一个适当的范围,从而有助于社会的整合。这些社会冲突和利益之间的矛盾能够在法律的名义下集合起来,并形成表面的一致性,即所谓立法者的统一意志。这就是法律非常重要的功能之一,它能够把纷繁复杂的矛盾通过抽象的法律原则、条文而包罗在一体之内,使社会既有表面的、必要的一致性,又能够容纳多种利益之间的竞争或倾轧”。可见,法律关系本质上就是利益关系,立法过程也就是利益的再分配过程。因此,抛开因立法技术原因或立法者主观认识偏差原因而导致的法律冲突,而实际上上述两个因素都可以通过改良或完善来避免。绝大多数法律冲突的背后都隐藏着利益之争,法律冲突本质上是由不同利益主体特别是经济利益主体法律表达博弈的结果,不论是中央立法与地方立法间还是各地方立法间法律冲突的背后,都藏匿着经济利益的野心。诚如蔡定剑教授所言,“改革开放以来,经济利益多元化,经济上的利害关系冲突加剧,不同的经济利益产生不同的立法需求。而立法需求在没有得到有效规范和监督的情况下,必然会产生一定程度的立法混乱,使法律冲突加剧。利益的多元化使立法利益的含量越来越高,法律背后是经济利益,许多法律的冲突实际是经济利益之争。”

  冲突是自然界和人类社会普遍存在的现象,各个领域概莫能外、无法回避。尽管“一个灵活的社会通过冲突行为而受益,因为这种冲突行为通过规范的改进和创造,保证了他们在变化了的条件下延续下去”,但是冲突的上述积极意义与其对秩序构建所造成的威胁相比又显得微不足道。而法律冲突作为冲突现象在法律体系中的具体表现形式,既然不可避免,那么关注对法律冲突的调控、探寻解决法律冲突的根本路径应当成为我们努力的目标,而这恰恰也是我们法学界一直以来最为热衷的议题之一。

  二、我国法律冲突的具体类型

  类型化研究旨在综合多种分类标准以实现具有立体分类结构的法律冲突的体系化,以便能够为构建法律冲突解决机制提供“全景式”的分析视角。可见,最关键之处就在于确定一个标准,作为分类归纳整理法律现象的基础,使法律研究能够有条不紊地进行。形态各异的法律冲突产生原因不同,外在表现形式可能就会有所不同,其对法治的破坏力也会有所差异,相应的可能就需要适用不同的冲突解决机制。故本文将以构建冲突解决机制为中心同时兼顾考虑法律冲突产生原因以及外在表现形式的差异性,共同作为类型化的基本依据。

  类型一:层级冲突之纵向法律冲突与横向法律冲突

  根据行政法律规范制定主体间的隶属关系,行政法律规范表现出明显的层级性,相应的,行政法律冲突主要表现为上下级法律规范间的纵向法律冲突以及同级(包括准同级)法律规范间的横向法律冲突,事实上,层级冲突是最早进入学界研究视野、学界研究最为广泛和深入的冲突类型,同时,这也是2000年生效的《立法法》所力图规制的主要冲突类型。

  1.纵向法律冲突

  纵向法律冲突主要表现为上下级行政法律规范在管辖交叉点上的竞相抵触,具体包括以下三种形式:

  (1)违宪冲突。在现代法治国家,宪法在法律体系中具有至高无上的法律地位,违宪冲突对一国法律权威乃至法律体系和谐统一的破坏是最具毁灭性的,必须彻底得以避免。原则上如果下位法与宪法相抵触,那么该规范性文件自然应当自始无效,“违宪冲突”似乎是一个没有意义的“伪命题”。正如凯尔森所言,违宪法律自始无效可能只有在“存在一个超越于制宪机关之上的专门监督机关才有可能完全取消‘违宪法律’”,事实上,“普通的立法者也可以被授权在某些情况下,作为宪法的立法者来行为,宪法使立法者有权、或者适用在宪法中直接立下的规范,或者适用立法者自己可以决定的其他规范”,因此,违宪冲突也是一种无法完全根除的客观存在。在我国,违宪冲突主要体现为下位法与宪法在具体条文内容上的相抵触以及下位法违反了宪法的基本原则和精神方面。比如某一法律对宪法明确规定的事项在范围上作了扩大、缩小或者变更,或者下位法的具体规定与宪法所体现的原则和精神不一致等等。

  (2)下位法与上位法的冲突。上下位法间的冲突是行政法律冲突中最为普遍的冲突类型,具体指在行政法律体系中,除了宪法以外的其他规范性文件,级别高的规范性文件与级别相对较低的规范性文件间因管辖交叉而引发的冲突。根据《立法法》规定,下位法与上位法的冲突主要包括以下八种形式:①行政法规与法律的冲突;②地方性法规与法律的冲突;③规章(包括部门规章和地方政府规章)的冲突;④地方性法规与行政法规的冲突;⑤规章(包括部门规章和地方政府规章)与行政法规的冲突;⑥省级地方政府规章与省级地方性法规的冲突;⑦较大的市地方政府规章与同级人大地方性法规与上级(省级)地方性法规的冲突;⑧较大的市地方政府规章与上级(省级)地方政府规章的冲突。相比于违宪冲突,上下位法间层级冲突更为常见,我国行政立法主体多元化、多层级性以及立法主体权限不明是导致上下级法律冲突广泛存在的直接诱因,在具体内容方面,既可能表现为下位法与上位法在基本概念层面以及范围层面(包括主体范围、适用事项范围、行为幅度范围、权利义务范围、期限范围五个维度)相抵触,又可能表现为下位法直接越权立法,也可能表现为下位法与上位法所确定的原则和精神相抵触,当然,上位法如被修改或废止,而下位法没有及时做出回应的,也会引发法律冲突问题。

  (3)变通后的不一致。通常情况下,上级机关制定的规范性文件在效力上要高于下级机关制定的规范性文件。但在特殊情况下,有关立法主体还可以在宪法以及地方组织法授权以外的其他法律授权范围内行使立法权。根据《立法法》第81条规定,自治地方人大制定的自治条例和单行条例以及经过全国人大特别授权的经济特区人大(或常委会)制定的地方性法规有权做出与其上位法(包括法律、行政法规和地方性法规)不一致的规定,虽然这种变通规定属于上下位法间的法律冲突,但因为经过特别法律授权而具有存在的正当性基础,并非属于越权立法的范畴,但是该“合法冲突”规定仅在其所辖区域内具有优先适用的效力。而对于自治条例和单行条例变通立法的权限,《立法法》第66条同时又进行了特别限制,因此,自治条例和单行条例与其上位法(包括宪法、法律以及行政法规)的冲突还要作进一步区分,如果是属于自治条例和单行条例与法律或行政法规的基本原则以及其中专门就民族自治地方所作的规定乃至与宪法和民族区域自治法规定相冲突的情形的,则属于违法的越权冲突,而除上述情形以外的其他冲突则因得到法律的特别授权而可以合法存在。

  2.横向冲突

  不同于纵向冲突,横向冲突是指效力等级相同的行政法律规范因出现管辖交叉但内容不一致而引发的法律冲突类型,具体表现为同位法冲突与准同位法冲突两种类型。

  (1)同位法冲突。同位法冲突包含两种形式:既可能发生在不存在隶属关系的不同立法主体制定的不同法律规范间,具体包括部委规章之间的部门立法冲突以及不存在上下级领导关系的不同地区立法主体制定的地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例间的地域立法冲突;也可能发生在同一立法主体制定的不同规范性文件间以及同一规范性文件内部不同法律规范间,其中对于同一立法主体在不同时期制定的法律规范间的冲突表现为新法与旧法的冲突即时际冲突,而对于同一立法主体先后制定的调整特别法律关系的特别规范与调整一般法律关系的一般规范间的冲突则表现为特别法与一般法的冲突即特别冲突,当然,还可能出现时际冲突与特别冲突杂糅的情形,即同一机关制定的新的一般规定和旧的特别规定发生冲突的情形。总之,时际冲突与特别冲突共同构成同一立法主体制定的法律规范间冲突的主要表现形式。

  (2)准同位法冲突。立法实践中,不同立法主体制定的规范性文件,既可能因为立法主体间存在直接隶属关系而引发纵向法律冲突,又可能因为立法主体间是平级关系而产生同位法冲突,而如果出现不同立法主体间既不属于上下级领导关系、又不能被视为同级别立法主体情形时,对于其制定的不同规范性文件间的法律冲突,根据《立法法》的规定,可将其视为准同位法冲突,具体表现为地方性法规与部门规章间的冲突、部门规章与地方政府规章的冲突以及较大的市地方性法规和省级地方政府规章间的冲突。而根据授权原理,被授权机关制定的规范性文件与授权机关制定的规范性文件具有相同的效力,故对于经过特别授权制定的法规如与法律冲突的,也同样应被划归为准同位法冲突类型。可见,准同位法冲突类型实际上是来源于《立法法》的特别规定,因需要适用独特法律冲突解决机制而区别于同位法冲突类型。

  类型二:有冲突解决机制的法律冲突与无冲突解决机制的法律冲突

  冲突解决机制可以发挥法律条文的作用,为存在冲突的法律规范拾遗补缺,帮组解决法律冲突问题,对法律冲突的危害起到了很好的稀释和消解作用。但实践中法律冲突的具体样态并非已被《立法法》所完全涵盖,故以是否具有冲突解决规则为标准对法律冲突进行类型化研究,无疑会有很强的目标导向性价值。

  1.有冲突解决机制的法律冲突

  毋庸置疑,法律冲突解决机制的存在得以令法律冲突对法治的破坏力消失殆尽。根据《立法法》的相关规定,我国法律冲突适用规则有两种形式:一种为直接解决机制,包括上位法优于下位法、特别法优于一般法以及新法优于旧法规则;另外一种为间接解决机制即需要有权机关裁决规则,包括制定机关裁决规则和特定机关裁决规则。可见,无论是针对具有隶属关系的立法主体制定的具有层级关系的法律规范所引发的纵向冲突,还是效力等级相同的法律规范间所产生的部门立法冲突以及准同位法冲突,也包括同一立法主体制定的不同法律规范间的同位冲突,《立法法》均已建立相应的冲突适用规则,只是解决冲突的途径不同而已。

  2.无冲突解决机制的法律冲突

  尽管我国不同地域的地方立法(包括地方性法规、自治条例和单行条例以及地方政府规章)均属于社会主义法律体系有机组成部分,但因为需要结合各自所辖区域特点进行自主性立法,所以不同地方立法往往表现出明显的差异性。原则上地方立法仅在各自地域范围内有效,不同地域的地方立法并不存在管辖权交叉的可能,但法律关系主体跨区域的频繁流动,导致适法者常常需要在相冲突的不同地域立法规范中确定适用的法律规范。然而,对于这种地域立法冲突,法律尚未规定明确的冲突解决适用规则,而实践中不同法律关系主体的跨地区流动早已成为现代社会人类生活的常态,适法机关常常要在竞相冲突的不同地域法律规范间做出抉择,因此,当务之急,应当尽快建立全国统一的冲突适用规则以摆脱当前适法窘境。事实上,确立地域立法冲突适用规则不仅必要而且可行,笔者建议借鉴国际私法冲突规范适用规则,确定若干系属公式,如被告所在地法、人民法院所在地法、当事人住所地法、行为地法、与争议有最密切联系地法等,以便针对不同情况适用不同地区的法律规范。

  类型三:合法冲突与违法冲突

  尽管我国已经在《立法法》以及相关法律制度中专门建立了针对下位法合法性和合理性审查的事前批准程序以及事后监督备案程序,但由孙志刚案件引发的对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止过程则鲜明地印证了违法规范性文件的存在并非偶然而是带有一定的必然。不容否认,当前中央乃至地方对立法文件的定时清理制度也在很大程度上令违法的立法文件难以继续安然无恙地“隐匿”,但正如违宪冲突也是一种无法杜绝的客观存在一样,下位法违法已然成为无法彻底根绝的现实,故以引发法律冲突的法律规范是否合法有效为标准,作为对法律冲突类型化研究的另一路径,无疑会对完善法律冲突控制机制大有裨益。

  1.违法冲突

  所谓违法冲突,是指由本因违法而应无效的法律规范引发的与其他法律规范间的法律冲突,属于法律规范间的对抗性冲突类型。无效法律规范既可能由其实体性越权也可能由其程序性越权导致,《立法法》第87条对有权机关改变或撤销适用对象的规定,实为法律规范的违法无效划定了界限。违法无效的法律规范本应自始无效,不得发挥法律的功能和作用,但实践中常常因立法监督机制的失灵而导致其不仅能够实现其效力内容,而且还会引发法律冲突问题。可见,违法冲突在本质上即具有特殊性,作为一种本应“扼杀在摇篮中”的冲突类型,不仅应当在事前审查机制中将起铲除,而且应当在事后监督程序中得到彻底根除,违法冲突消除过程实为有权主体对法律规范“去伪存真”过程,违法规范将被撤销而排除适用,合法规范继续存在,故违法冲突存在多寡理所当然地成为检验立法监督机制完备与否的重要标尺。

  2.合法冲突

  所谓合法冲突,是指发生在合法有效的法律规范间的法律冲突类型。从实际情形而言,合法冲突主要由四方面因素引发:一是立法权限不明确,导致法律规范之间的合理冲突;二是立法授权不明确,由此引发“政出多门”;三是不确定法律概念的存在,使得相关立法依据条款界限不清;四是立法的连续过程,法律的废、改、立引起相关规定难以及时配套。可见,与引发违法冲突的法律规范间彼此对立不同,合法冲突不仅难以避免,而且得到法律“认可”,竞相冲突的法律规范有权在法律体系中共存,显然属于非对抗性冲突的范畴。虽然合法冲突属于法律允许的冲突类型,但对于一国和谐、有序的法律体系而言,只要是法律冲突就应当尽可能避免,否则适法者会在纷繁复杂而又前后不一的行为规范面前“手足无措”,陷入适法困境。当然,冲突解决机制可以起到对法律冲突消极作用的弥补功能,二者一正一反正好抵消,但同时自然就对合法冲突适用规则提出了更高的期待和要求,重视法律合法冲突的预防与补救是防止因合法冲突而引起社会失序的必要保障。

  类型四:显性冲突与隐性冲突

  社会现实永远都比法律规范预设情境复杂得多。有些法律冲突可以因贴有预设的客观标签而容易被识别,比如法律规范间的纵向冲突与横向冲突类型,当我们对该种冲突类型的表现形式和基本特征了如指掌时,稀释并消解该种冲突对法治的破坏力就成为一种可能。但在实践中发现,总有一些法律冲突是立法者无法事前预见的,或者即使有所预见,也无法确立一种单凭涵摄就可解决冲突的适用规则,适法者需要在个案中裁决法律规范的适用问题,因此,以法律冲突的可识别程度为标准进行类型化研究,将有助于探求限缩和控制适法者主观裁量余地的解决机制,尽量实现法律冲突适用规则从定性到定量模式的完全转化。

  1.显性冲突

  显性冲突是指法律规范在时间、空间和逻辑三个维度上所发生的冲突,因其烙有明显的客观印迹而谓之为“显性”。显性冲突往往脱离于个案事实,在立法阶段就已存在,因不同法律规范在内容上抵触或不一致但管辖权却存在交叉而引发。可见,显性冲突最独特之处,就在于其极易识别的特征,往往可以通过构建“对症下药”式的冲突解决机制而得以令其危害力得到抵消。也就是说,立法者可以事先通过固化价值取向和法益权衡标准来实现预设法律冲突适用规则的绝对化。适法者面对显性冲突,无需考量发生冲突的法律规范的具体内容,而只需诉诸立法者所型构的法律冲突适用规则,当然,这无疑又对法律冲突解决机制的完备性提出了更高的要求。

  2.隐性冲突

  与显性冲突不同,隐性冲突仅仅存在于法律规范适用阶段,我们无法从具体的法律规范中发现该种冲突的“痕迹”。当某个“疑难案件”出现时,隐身于法律规范背后的潜在冲突被“激活”了,从而引发隐性冲突。可见,谓之“隐性”,乃是指立法者事前无法预见这种冲突的各种情形,而只能委诸适法者在个案中的具体衡量。追根溯源,隐性法律冲突的无法预见性正是来源于法律规范基于内在逻辑结构不同而被类型化的两种不同规范形态——法律规则和法律原则,因为法律规则是以要么有效要么无效的方式适用,所以法律规则间的冲突较易识别,谓之“显性”,而法律原则有着法律规则所不具备的重要性维度,即原则具有“分量”,对于不同原则间的冲突只能通过“称重”或“衡量”的方式并结合“个案情势”来确定该原则适用的程度,故包含法律原则的冲突(包括法律原则与法律规则间的冲突以及不同法律原则间的冲突两种),不仅难以预见,而且很难通过具体适用规则实现冲突解决机制的量化和精细化。当然,这并不意味着面对隐性冲突,我们只能依赖于适法者依据“情境思维”在个案中进行法益衡量,适法者可以堂而皇之地依据自己的主观见解进行裁判。事实上,我们可以凭借实践的日积月累,逐渐具体化须填补的评价标准,形成统一的法益位阶体系。当然,面对隐性冲突,适法者每次仍然必须认真考量个案的具体情势,事实上也不会出现一个个案与另一案件完全相同的情形,但事件比较可以促成类推适用,通过对事件作类型化研究,也可以令法益衡量变得更容易些。同时,加强对适法者法律适用论证过程的监督和评价,也将有助于令适法者的判断余地日渐缩小。

  统一、完备、和谐的法律体系是法治国家建设的基石。正如黑格尔所言,法的“完善性只是永久不断地对完整性的接近而已”,法的完善只能是一种理想状态,而立法的不完备才是一种恒常的客观存在。虽然追求良法完美之治其实仅是法律世界的乌托邦而已,但是最大限度地减少法律冲突并将其控制在合理范围内,则应当成为法学界乃至立法学界孜孜追求的目标。既然法律冲突无法从根本上得以避免,那么正视法律冲突的客观存在,抑其恶而扬其善,探求对其控制和补救之道,毫无疑问,就应当成为我们法律人所担负的义不容辞的责任。

  本文是北京市哲学社会科学“十一五”规划研究基地项目《我国法律冲突的实证研究》的阶段成果,项目编号07AbFX032。

  作者:法治政府研究基地首席专家 马怀德教授

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