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环境保护法修改的理念基础与制度期待
2016年04月06日 10:45 来源:清华大学 作者:邓海峰 字号

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  ◎我国环境法应在率先搭建代内公平和种际公平协调机制的基础上,进一步寻求代际公平实现 的制度可能。代内公平意味着环境利益和负担在不同地区、不同国家间的平等分配。而“种际公平 则需遏制人类私欲的膨胀,以种群利益为单位,改变其他物种对人类无偿提供资源的观念,建立生态享有回报机制”。

  ◎环境保护法的修订应当实现与民事诉讼法在公益诉讼布局上的立法呼应,以有效解决因“政府管制失灵”和“政府不当干预”而出现的环境违法现象。

  新修订的《中华人民共和国环境保护法》已于2014年4月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会上通过,并将于2015年1月1日起实行。这部修订的法律开启了我国生态保护法制建设的新的一页,被学者誉为我国环境保护工作的重要里程碑。但该法在理念与制度建设层面仍存在一些不足,因此就环保立法的理念与制度建设问题进行深入的研究仍具有重要的现实意义。

  一、环境保护法修订的理念与价值基点

  一定时期的伦理道德思想将影响主体的法律理念的内容和结构,进而决定一国在该特定历史阶段所追求的法律价值的具体内容和结构。人类中心主义伦理思想所滋养的工业文明是以经济主义为 理念基点的。此种理念对经济增长的期待是无止境的,主张经济增长是个人幸福和社会福利的唯一 源泉。环境伦理学者为挽救日益恶化的地球生态,呼吁人们重新审视人与自然的关系,提出人类作 为物种之一,和地球生物圈内的其他物种是平等的,人类应当尊重其他生物生存的权利,寻求跨越 人域的人与自然的和谐与公平。在这一趋势下,虽然人类社会的实证法尚无法实现对代表更高层次正义的伦理法进行完全的认可和重述,但传统的人类中心主义思想却得到了修正。它已逐渐开始摆 脱工业文明的思维惯性,将生态主义作为理念基点,开辟体现生态文明的发展路径。与强调经济优 先相对,生态主义更加注重生态保护先行,承认和尊重自然环境的价值,主张将人类的物质生产限 制在生态系统的承载限度之内。它要求经济应服从于人类和环境的终极目标,经济活动本身不应成为目的。

  树立生态优先理念不仅有深厚的理论基础,而且实践中也有成功案例的支持。20世纪50年代后半期到70年代前半期,日本片面追求经济振兴,未能制定出合理有效的防治污染的政策措施,直到影响极为恶劣的“四大公害事件”相继发生,日本才真正地意识到公害问题的严重性和防治公害的紧迫性。为了顺应环境保护国际化的潮流和趋势,摆脱国内经济发展和环境保护的困境,日本不再坚持“产业优先”的发展理念,逐步树立了环境利益优先的现代环境价值观,最终使得日本从严重的环境污染国发展成为风光优美的公害防治先进国。与日本发展路径相似而环境危机更趋严峻的我国应从日本的环保实践中汲取经验,尽快贯彻环境利益优先的理念。

  我国环境法要想实现彻底革新,在理念与制度构成上必须处理好三重冲突关系。第一,为维护与增进作为人类共同生存基础的生态系统,每个人的义务(责任)应如何分配,法律才能衡平?第二,作为人类世代所居住的地球只有一个,后代人也有居住的权利,而前代人在地球的保全方面造成过破坏,因此,在前代人、当代人、后代人之间形成的自然“债”,法律应如何衡平?第三, 人仅是自然的一员,其他自然界的物种也应具有某些权利,那么人与其他物种的权利如何衡平?这三重冲突分别对应着代内公平、代际公平与种际公平,共同构成了环境正义的内涵,需要人们在环保实践中予以综合考虑。环境法上的公平是人类在应对新型困境中提出来的,它充实了传统的公平价值观, 并对其造成了冲击,极大地拓宽了法的价值空间。当下,在上述三重矛盾中,最为紧张的是代内公平与种际公平。因此,我国环境法应在率先搭建代内公平和种际公平协调机制的基础上,进一步寻求代际公平实现的制度可能。代内公平意味着环境利益和负担在不同地区、不同国家间的平等分配。而“种际公平则需遏制人类私欲的膨胀,以种群利益为单位,改变其他物种对人类无偿提供资源的观念,建立生态享有回报机制”。

  二、强化涉环境要素主体的法律责任

  环境法律基本制度既是环境法体系的外在表现形式,也是环境法治理念与法律精神的固有载体。因此,环境法基本制度的良好运行是检验一国环境法治水平的基本尺度。通常我国的环境法律基本制度主要依靠各类涉环境要素主体的主动与被动行为付诸实践。一方面,由于现行环境保护法对于监管主体的授权性规定明显多于义务性规定,因而法律对主动主体的责权配置不均衡;加之法律创设的部分义务性规定不具备现实操作性,使公权力主体缺乏有效的法律制约,进而导致执法实践中管理部门不认真履行职责,监督不力,有法不依,违法不究现象普遍。另一方面,现行法律对作为主要义务主体的公民与企业的法律责任设定过轻,致使环境负外部性长期得不到有效的制度制约。为尽快赋予环境保护法以实践性,本文将从环境保护责任主体与基本制度相对应的角度,提出如下具体制度建构建议。

  (一) 调整环境监测管理制度

  环境监测体制独立性不足是造成近年来环境保护工作公信力下降的重要原因。目前我国环境监测机构主要隶属于各级人民政府的环境行政主管部门,其工作内容与职责范围由规范性法律文件予以明确,监测任务由环保部门分配和布置,经费主要由同级人民政府财政拨款。尽管我国已经建立起不同级别的环境监测站点体系,但隶属于不同级别环保行政主管部门的监测站之间只具有业务上的指导关系,不存在行政管理关系。由于我国大部分地区都已经强制性地将环境保护效果纳入地方各级人民政府的政绩考核指标体系,这在强化地方政府环保压力的同时,也必然导致少数环保压力突出、法治观念淡薄的地方政府萌生粉饰甚至伪造环境监测数据的想法。由于现有环境监测机构均隶属于各级人民政府及其环保部门,这在客观上就造成了被监督者本人实施监督行为的失序行政架构,使前述不当想法具有了付诸实施的现实条件。应该说这种行政管理体制是造成我国基层环保数据严重失真的重要原因之一。

  这说明赋予环境监测机构以有效的独立性,阻断其与地方人民政府及其环保部门之间的不当物 质依赖与利益连接,将有利于提高环境监测机构依法独立履行职责的法律地位及监测数据的可信度和准确性。为此,我们具体设计了两种方案:一,改变各级环境监测机构隶属于同级人民政府环保部门的管理体制,由环境保护部统一对全国环境监测机构实行垂直管理。二,为减少上述管理体制 变更的难度并便利工作的衔接,可分阶段实现环境监测体制的调整,先建立准垂直的环境监测管理体制。据此,地方环境监测机构由现行的隶属于地方各级环保部门变更为向环境保护部派驻各地的 区域环境保护督察中心负责。与此同时,健全监测责任制度,明确和强化环境监测人员的法律责任,对篡改和提供虚假环境信息的机构和人员予以处罚,通过加大处罚力度来抑制环境监测人员和机构的作假冲动。

  (二)赋予环境计划(规划)对外效力

  “规划无疑已经成为正在膨胀的行政国家的一部分”。环境规划是行政规划的一种,担负着从整 体上、战略上来研究和解决环境问题的任务。中国各类环境规划在性质上属于行政机关的内部行政行为,各级人民政府根据环境保护计划,逐级制定环境保护目标责任制,通过与环境保护相关的项目许可制度或者与企业签订环境保护目标责任合同书,实现环境规划的目标。然而现实中许多根据 环境规划取得环境保护相关项目或建设工程许可的行政相对人经常故意违反环境规划的要求,以降 低项目运行成本或工程建设成本的方式谋取私利。更有甚者,竟与行政机关工作人员恶意串通,假借实施环境计划(规划)的名义,违法获取相关项目,骗取国家环境保护资金与优惠政策。囿于现行环境计划(规划)属于内部行政行为的性质,其难以对上述行政相对人产生具有足够威慑力的法律效力。实践中此种现象只能通过双轨制的方式加以解决。对于相对人,多依据《行政许可法》追究其行政责任或者依据《合同法》等民商事法律解决财务争议;对行政机关工作人员则以违反环境规划为由做出行政处分。这种双轨制割裂了对恶意串通双方的主观恶性认定,在降低双方法律责任强度的同时,严重减损了环境计划(规划)制度的权威性。

  传统行政法学理论认为,“计划不过是事业的一种蓝图,以公告事业计划对国民加以限制,仅停留在法律赋予计划的一种附带性效果,而不是对特定个人的具体处分。因此,争讼该计划自体,缺乏争讼的成熟性乃至具体的案件性”。随着环保实践的发展,理论界已对上述传统认识提出了质疑。规划虽然具有未来性,但并不能因此就认定某些强制性行政规划不具有法律效果,因为相对人的行为会影响强制性行政规划目标的完成,某些强制性规划也会对人们的权利义务或利益造成影响和限制。事实上,强制性规划可按对象是否特定区分为两类。由于对象不特定的规划仅对相对人产生间接的影响和限制,如综合性城市规划,它虽带有强制性,但对未来目标的设定概括且抽象,所以拘束力主要应针对行政机关,不能直接适用于行政相对人,在性质上更接近于抽象行政行为。对于对象特定的规划,如内容较为具体的省级以下环境规划和专项规划,尽管其形式上仍属“超个别”的一般行为,但因其对相对人的权利义务或法律上的利益进行较为明确的限制或施以具体化的影响,且其强制拘束力在规划期内会必然发生,所以在性质上更接近于具体行政行为。

  认识这一点对于救济因行政相对人不法行为而引起的环境规划目标落空现象有着重要的现实意义。因为如果仍沿用规划仅具有内部效力的观点,通常会使相对人的责任被制度性地降低,从而导致环境规划威慑力的下降甚至丧失。通过赋予对象特定的规划本身以对外效力而非借助于依附规划的许可或者合同的效力来强化对行政相对人的约束,将相对人与审批机关及其负责人的责任追究合并于一体,将彻底扭转现行立法对恶意串通违反规划现象无力制裁的被动局面。

  (三)强化规划和建设项目批准机关的法律责任

  我国的环境影响评价实践开始于20世纪70年代,2002 年通过的环评法将规划纳入到了环评范围,并将通过环评审核作为审批规划和建设项目的前置条件。但现实状况与立法期待相去甚远,特别是规划或建设项目批准机关在规划与建设项目未取得环境影响评价批准文件之前违法审批的现象屡禁不止。

  规划或建设项目一旦获得批准,环境影响评价制度所能起到的预防功能便丧失殆尽。环境危害的潜在性、累积性和灾害放大性决定了其一旦发生,往往会给公共安全和生态系统造成难以衡量的 重大损害,甚至会产生不可逆转的严重后果。因此,目前世界各国的环境立法对环境违法都设置了 严格的责任追究制度。鉴于我国目前公众参与制度及公益诉讼制度尚未完备,期待通过公民社会的 监督作用抑制环境违法更需时日,因此法律实践中急需强化对上述违法审批机关及其行政人员的法律责任来保证并提升环评的实施效果。在环境影响评价法修订之前,结合我国的实际情况,我们认为通过完善《环境保护法》监督检查和法律责任两部分的规定可以起到较好的替代效果。具体建议如下:对于规划或建设项目的审批机关在该规划或建设项目尚未取得环境影响评价批准文件前,已经审批该规划或建设项目的,负责审批环境影响评价的各级环境保护行政主管部门有权提请同级人民政府撤销审批机关的批准文件。规划或者建设项目批准文件被撤销后,审批机关自撤销之日起五年内不得再受理或变向受理包括该规划或者建设项目全部或部分内容的审批申请。

  三、完善环境公益诉讼的整体性法律根据

  环境公益诉讼根据被诉主体的不同,可分为对环境损害者的环境民事公益诉讼和对环境管理者 的环境行政公益诉讼。前者作用于全体环境用益人,而后者则针对不同的环境监管者。鉴于2012年8月修订的《民事诉讼法》第五十五条已初步为环境民事公益诉讼制度提供了法律根据,因此建议环境保护法应从完善公益诉讼制度整体性法律布局的高度,进一步明确环境行政公益诉讼制度,从而强化环境保护领域依法行政的法律监督力度与威慑力度。

  环境保护所具有的公共性特征决定了政府在环境保护的过程中始终扮演着重要的角色。由于现代政府本身就是多目标管制的行政权力集合体,在实现社会管理的过程中,政府通常难以做到始终将环境保护作为最高的施政目标。这在我国部分仍然“唯GDP论”的地方政府间表现得尤为明显。为片面追求GDP的提升,这些地区的政府或者对环境污染行为漠然处之,或者对资源破坏现象淡 然应对。环境损害的长期性与隐蔽性致使此类损害的后果通常由全社会来共同承担而难以直接与特 定化的民事主体相对接。基于传统行政诉讼中“诉的利益”理论的限制,实践中便难以寻得适格的 告诉主体对此类致害行为提起诉讼。这在事实上造成了环境受害人对因政府行为导致环境损害的监 督困境。环境行政公益诉讼制度的建立,打破了政府难以被作为环境损害责任人的制度漏洞,这不 仅有利于规范政府依法行政的外部监督机制,更为扩大政府决策行为的司法审查范围创设了法律根 据。因此,我们建议环境保护法的修订应当实现与民事诉讼法在公益诉讼布局上的立法呼应,以有效解决因“政府管制失灵”和“政府不当干预”而出现的环境违法现象。

  环境保护法的修改和完善是一项系统而复杂的工程,更是关乎未来中国发展模式的重大立法选择。旧有的发展模式已经过度透支了生态环境的承载力,这要求新的环境保护法必须坚守民族发展的生态底线,全面推进生态文明法治建设的彻底转型。

  摘自北京社科基金项目“土地管理制度改革与农民权利保障问题研究”阶段成果

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