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持续推进中国应急管理范式转换
2020年09月24日 10:31 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:杨立华 字号
2020年09月24日 10:31
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:杨立华

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  这次突发公共卫生事件的发生,使得应急管理再次得到了世界各国和社会各界的广泛关注。但是,各国千差万别的应对措施和实际效果也说明,各国现有的传统应急管理体制都存在诸多短板和不足,很难适应和满足新型突发事件防控需要,必须实现从应急管理到应急治理的范式转换。

  与之对比,我国应对这次突发公共卫生事件,已经取得了阶段性的伟大胜利,也彰显了我国举国体制的巨大优势。之所以能在这次突发公共卫生事件应对中取得阶段性伟大胜利,取得比其他国家更快更好的防控效果,在于在这次事件应对中,我国事实上已经部分实现了从传统应急管理范式到应急治理范式的转换,从而大幅提高了应急管理的成效,保证了应急管理总体战的阶段性胜利。因此,为了更好地巩固这次突发公共卫生事件应急管理总体战的阶段性成果,为了持续推进我国应急管理体制现代化建设进程,需要进一步推进从应急管理到应急治理的范式转换。

  从管理主体看,应急管理主体涉及的是部分人,应急治理主体则涉及所有人。在传统应急管理中,适应时代的要求,应急工作的主体是政府或组织(例如企业、高校等)的特定部门和个人。然而在新形势下,应急治理工作不仅涉及政府和组织中负责应急工作的部门和个人,而且涉及政府或组织中的所有部门,需要政府或组织的整体性和系统参与。同时,除此之外,还需要企业、医院、高校,以及研究机构、专家学者、社区组织、家庭、社会工作者、志愿者和公民个人等所有人的积极参与和行动。正是全社会的积极参与、主动配合和主动行动,才实现了对这次突发公共卫生事件的有效防控。

  从管理内容看,应急管理是局部的,应急治理是全面的。在传统应急管理中,与具体环境相适应,应急工作很多时候都被限定在特定的工作领域,比如预防和处置火灾、预防和应对地震等。因此,要做好应急管理工作,只需要涉及特定工作内容,所面对的问题解决起来也相对容易。中国特色社会主义进入新时代,应急工作涉及的内容在理论与实践层面都有所扩展,并与社会生活的方方面面联系在一起,任何一个方面出现纰漏,都会影响应急工作的成效。因此,在应急治理下,应急工作的内容将不再限定在特定工作领域,而是将所有可能的内容都纳入应急工作范畴,形成真正的全面治理。

  从管理思维看,应急管理是被动的,应急治理是主动且积极的。在传统应急管理思维中,与时代环境和人们的认识相一致,应急工作在整体上是应对性的,或者说是相对被动的。一般是突发事件发生了,才调动各种部门以及人力、物力、财力、技术等进行应对。相应的监测、预警和预防,也是以发现问题为目的,故仍然是应对性的。党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化,聚焦在应急治理中,就须在应急工作中转消极思维为积极思维,转变等问题发生了才去应对的思维模式。换言之,在应急治理中,需要事件发生之后的积极应对,事件处置之后的积极善后,事件发生之前的积极监测、预警和预防等。这就要求应急治理主体在日常工作的所有环节中,注重应急工作的要求,在监测、预警和预防工作中转变思维,科学防范。

  从管理方向看,应急管理是单向度的,应急治理是多向度的。在传统应急管理中,与整个国家和社会管理体制相适应,应急工作的参与者总是被划分为管理主体和管理客体。在这里,管理主体就是那些发布命令、进行指挥和领导的人,管理客体则是听从命令、服从指挥和接受领导的人。然而需要我们注意的是,虽然在新形势下,应急工作仍然需要统一指挥、统一协调、统一调度等,但是由于应急工作是全社会所有主体参与的工作,因此新形势下的应急治理工作不再是传统的自上而下的单向度工作,而是需要所有社会主体自上而下、自下而上、平行协调、交叉行动等,多方向开展的多向度工作。而且,也只有这种多向度的互动,才能真正实现应急治理,并真正发挥所有社会主体在应急治理中的作用。

  从管理过程看,应急管理是阶段性的,应急治理是全过程的。在传统应急管理中,与整体管理环境和思维相适应,虽然也强调突发事件发生之前的监测、预警和预防等,但工作重点在突发事件发生后的如何应对上。然而治理与管理不同,要真正把应急工作做好,就不能仅仅把工作重心放在突发事件发生后的具体应对和应急处置上,甚至也不能仅放在监测、预警和预防上。相反,应该把应急工作贯穿到人们生产生活和一切工作的全过程中,真正把应急工作融入到日常工作生活中,并和这些工作有机结合起来,使其成为日常工作不可分割的一部分。而且,也只有在一切生产、生活和工作的全过程中贯彻应急工作理念,才能真正把应急工作做好。例如,只有足够的工程保证,以及监测、预警、预防的工作做到位,才能防止工程建设突发事件的发生。只有系统长久和全生命周期的教育、演练和生活习惯的深刻改善,才能防止各种突发事件的发生。

  从管理目标看,应急管理是问题解决式的,应急治理是文明建构式的。在传统应急管理中,与人们对应急工作的认识相一致,应急工作的目的主要是处置突发事件或者预防突发事件的发生。一旦事件成功处置或成功预防,应急管理的任务也就有效完成。但是,应急工作实际上不仅涉及一个国家、地区、社会或组织等的人力、物力、财力、技术,以及体制、机制和管理方式与方法等方面的资源,而且涉及文明建构本身。文明是更深层的决定性因素,文明不仅影响或决定了一个国家、地区、社会或组织等在拥有什么样的资源、人力、物力、财力和技术的基础上,拥有什么样的体制、机制和管理方式和方法等,而且影响了一个国家、地区、社会或组织以及个人的日常行为和生活习惯等诸多方面。因此,如果说应急管理的目标是解决问题,那么应急治理的目标不仅要解决应急管理问题,而且要能够影响与应急工作相关的文明结构及其要素,从而根本上改变应急工作的基础、环境和未来发展路径。

  总之,持续推进从应急管理到应急治理的范式转换,不仅是我国持续有效应对突发公共卫生事件的需要,也是加快建设和完善我国应急管理体制的需要,更是全面推进我国国家治理体系和治理能力现代化的需要。

 

  (本文系国家社科基金重大专项项目“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平研究”(18VZL001)阶段性成果)

  (作者单位:北京大学政府管理学院、公共治理研究所)

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