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推进现代化城市“全周期管理”
2020年07月29日 09:58 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:张丽新 字号

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  城市治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。2020年4月1日,习近平总书记在《求是》发表文章指出,要敬畏城市,树立“全周期管理”意识,努力探索超大城市现代化治理新路子。把全周期概念引申到城市治理领域释放出中国城市现代化治理新信号,体现了城市治理的新要求、新方向。在未来城市治理中,如何有效吸取经验、总结教训,果断决策与精密部署,是摆在城市管理者面前的一道必答题。以“全周期管理”意识为导向,探索现代化城市治理新路子,需要明确四个关键词,即全链条、全流程、全要素、全时空。

  打造完整链条治理

  全链条强调城市治理中各环节的衔接性,因此应树立系统思维。城市管理者面对纷繁复杂的城市治理问题,既要对不同类别的问题进行分类管控,也要注重城市问题之间的关联性,不断提升治理的综合性。即时的治标解决以后,要把更多精力投入系统规则的建立与优化,以形成综合的治理体系,即点、线、面的有机融合与衔接。微观治理体系围绕城市治理的每一个细小环节展开设计,宏观治理体系则围绕区域发展进行构建。简单来说,我们可以以城市治理环节为主线将整个体系进行梳理,包括从外在结构到内在机理的全面治理,从都市圈内城乡融合到以都市圈为整体的全覆盖治理。

  在既有思维中,人们一直认为城市规模会越来越大,但在近几年的全球城市治理实践中我们发现,城市做到一定规模以后会呈现出难以阻挡的衰败。欧洲学者经过大量调研把这个过程总结为“收缩的城市”,其在国际上引起广泛关注。城市规模收缩,既有老龄化原因,也是产业衰败的结果,更有低生育率的影响,所以城市规模越来越大并不是必然的。以往在“增长主义”的主导下,城市被当作一种持续性的“增长机器”,不遗余力地推动经济增长,导致城市扩张的冲动,这为未来城市收缩埋下了伏笔。需要明确的是,城市增长、收缩和复兴在整个历史中经历了一个周期性过程,收缩是城市发展过程中的一个阶段,并不代表发展的终结。在城市经历收缩后,找出问题,重新为城市发展提供新的策略和建议是值得我们探讨的。

  实现全流程治理

  全流程强调城市治理中的程序性,“全周期管理”理念要求城市管理者必须面对对象初始生成、成长演进直至终结的全过程治理。城市治理工作牵一发而动全身,只有充分调动每一个“城市细胞”参与的积极性,才能实现治理合力。这里从理论逻辑看全周期管理,主要是通过隐喻来理解城市治理,以生命意识关注城市发展。早在20世纪60年代,梁思成先生就说过,“城市是一门科学,它像人体一样有经络、脉搏、肌理,如果你不科学地对待它,它会生病的”。城市有机生命体是把城市看作具有人的生命全周期特征,遵循人的生长过程,会新陈代谢,也有快速增长期,然后进入衰退期。刘易斯·芒福德(Lewis Mumford)形象地将其表述为:“城市作为一种文化人类学现象,具有人类的全部孕育发展历程:受胎、萌动、发端、雏形,到幼年、成熟、壮大、衰老的全部历程。”因此,城市治理是一个过程,需要各环节之间的合作与连接。

  首先,应实现专业分工与宏观设计相结合。城市治理既涉及具体专业部门的精细化分工,又涉及整体宏观的顶层设计,需要多元主体跨部门协调、联动。其次,应遵从循证治理和整体治理相结合。城市治理中要求治理主体应准确、便捷、及时地找到并定位城市问题所在的节点和“痛点”,实现“靶向治理”。最后,城市治理还应避免碎片化,强调城市治理要素之间的整体协同,着眼于城市各环节、各流程的整体性运作,实现整合治理。

  确保全要素治理

  一个有效的全周期管理,要求城市在常规状态下随时做好应对危机的准备。首先,要处理好常态与非常态关系。具体而言,如何超越“正常事故”的理论框架,在常态组织中充分考虑非常态功能,在非常态功能组织中全面考虑常态变量。国家治理规划应从风险治理的角度进行再审视,从而将风险与韧性嵌入治理,要充分认识到风险治理是国家治理的核心维度之一。其次,城市的前瞻能力与动态调整能力并重,提升应对潜在危机的能力。一座城市需要处理日常事务,保证其正常运转,同时也要未雨绸缪。全周期管理要考虑到城市治理实践中的复杂性与不确定性,并且从不确定性与韧性角度去反思现代化的城市治理体系和治理能力。提前做好预警与风险防控,坚持以预防为主,防治结合,使城市治理中的各要素、各层次、各领域形成有效的治理格局。最后,城市治理要随着发展环境和城市要素变化而不断调整。城市发展中要考虑可能发生的变化,建立城市发展影响因素监测和变化预警机制,以及合理的动态调整机制,以便在始料未及的变化发生时能及时修正发展方向。

  提升全时空发展能力

  城市治理的目标愿景应服务于人的需求,回应人民和社会,兼顾现实需求与发展愿景,不断提升城市自我调节和适应能力。也就是说,今天的城市治理除了解决“城市病”等城市问题和矛盾以保证城市正常运转以外,更应关注城市的长远发展目标及其道路问题。一个城市的发展要有长远眼光,实现传承历史与面向未来并重。城市发展既要遵循历史基因,又要注重城市未来愿景,将昨日之城、今日之城和明日之城的建设联系起来,贯穿到城市治理实践始终。这就要求我们注意城市规划中生产生活生态的优化布局,城市系统要素中空间规模产业的结构协调,以及城市发展动力方面改革科技文化的可持续合力。需特别强调的是城市发展要具有国际视野和眼光,既要对照全球同类标杆城市发展思路,更要依据中国城市发展战略,体现城市自身特色。

  从政策路径看,要实现城市更新,也就是将城市中不适应现代化城市社会生活的地区作有计划的改建活动。主要方式有再开发、整治改善及保护。城市更新的理念强调不再做外延扩张,不再以土地融资和土地金融支撑城市的发展,城中村、城乡接合部地区通过更新不断转型升级。完善都市圈基础设施的建设和公共服务的提供,在都市圈形成城、镇、村的一体化体系。国家发改委在2020年4月3日印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中谈到,要统筹新生城市培育和收缩型城市瘦身强体,加快推进城市更新,开展城市更新改造试点,提升城市品质和人居环境质量。

  总之,我们的理论认知与实践探索,决定了我们城市的明天能不能做得更加伟大与美好。新时代社会主要矛盾已经发生变化,人们对美好生活需求的新期待,要求城市要在全新的环境中不断提升治理能力,在复杂的实践与不确定的条件下提升分析和解决问题的能力,“全周期管理”理念正是提供了这样一种可能。从供给到需求、从碎片到整合、从点面到闭环、从当下到长远的全流程、全链条、全要素、全时空的城市治理,需要更多地关注社会与人民,需要打开视野,回应变化,不断应对新的挑战。

 

  (本文系国家社科基金一般项目“‘以人民为中心’的政治机理及制度路径研究”(18BZZ001)阶段性成果)

  (作者单位:中共黑龙江省委党校公共管理教研部)

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姓名:张丽新 工作单位:

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