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加强环境治理体系现代化的社会学研究
2020年06月03日 10:35 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:陈涛 任克强 字号

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  中国的环境治理曾经依赖政府主导,社会与市场力量发育不足,影响了环境治理效能。随着总体性社会的分化,多元利益主体深度参与环境治理具备了相应的社会基础与制度环境。近年来,为推动生态文明建设,中国积极致力于环境治理体系现代化建设,出台了一系列政策文件。2020年3月,中办与国办联合印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《指导意见》),重点强调要构建“领导责任体系”“企业责任体系”“全民行动体系”“监管体系”“市场体系”“信用体系”“法律法规政策体系”。环境治理体系现代化的构建,是一项社会系统工程。从社会学的角度来看,有很多议题亟待深入研究。我们认为,需要发挥社会学在经验研究等方面的优势,通过深入的调查研究为国家环境治理体系现代化建设提供坚实基础。其中,以下问题尤为值得关注。

  加强政策试点的经验研究和问题诊断

  政策试点是中国国家治理的重要特色,中国的环境治理同样重视政策试点。2019年全国两会结束后,江苏省人民政府与生态环境部签署协议,围绕“生态环境治理体系和治理能力现代化”开展试点建设。目前,江苏省是全国第一个也是迄今为止唯一的“试点省”。如今,这一政策试点已逾一年。那么,这一政策试点能为其他区域以及国家的环境治理体系现代化建设提供何种经验与启示?

  为此,需要加强对这一政策试点的实践成效和基本经验研究。一方面,需要开展对环境治理体系现代化的基本框架及其运作机制研究。在试点环境治理体系现代化的实践过程中,利益主体、责任体系和行动体系构建的基本机制以及不同利益主体的互动机制需要深入研究。同时,江苏在“试点省”建设中开展了试点分包工作,探索了不同类型的试点实践,其成效与经验同样需要分析。另一方面,要加强对区域协同与政策联动方面的试点经验解剖。因为行政区划阻隔等因素,跨界污染治理是一项突出的难题。近年来,江苏围绕环境治理开展了联防联控机制建设,与上海、浙江和安徽加强区域联动,推动协同治污。比如,“长三角生态绿色一体化发展示范区”涉及江浙沪两省一市的协同治理,“宁杭生态经济带”战略实施涉及江浙两省的协同,苏皖跨界地区同样探索“共保共治”以及联防联控机制。这些协商与会商机制建设,推进了环境治理一体化进程。这些“试验田”上的有益经验和成功做法需要加强总结和提炼。由此,需要强化研究环境治理体系现代化过程中的跨省协同治理机制和共建共享机制。同时,环境治理现代化建设进程对政社关系、政企关系、社企关系的影响,同样需要深入探讨。

  此外,还需要加强政策试点过程中的相关体制机制障碍等突出矛盾研究。社会学具有问题诊断和结构分析等方面的传统与优势,能够对此作出相应的贡献。此外,学界还需要对已经构建的环境治理体系的长效性开展追踪研究。目前,很多地方都在宣传环境治理体系现代化的探索及其绩效,但不可否认的是,有些探索与实践的持续性不足。因此,需要秉持系统性和整体性的研究视角,开展追踪研究,加强系统性的问题诊断,为科学推动环境治理体系现代化建设提供经验基础。

  增强社会与企业响应的机制研究和理论分析

  推进环境治理体系现代化具有广泛的社会共识。当前,各地都在积极推动环境治理体系现代化的探索与实践。然而,就环境治理体现现代化中的利益主体或责任主体而言,主要还是在政府的强力推动及其压力传导机制下展开的,企业和社会力量发挥的功能相对有限。因此,需要加强研究,探讨社会与企业资源的撬动机制,推动协同治污,推动环境治理的本土理论创新。

  首先,加强研究环境治理的社会响应机制。当下,中国民间环保组织力量得到了快速发展,但在环境治理中的参与范围、层次、水平以及专业化水平还有待提升。同时,如何搭建平台,推动民间环保组织与企业和地方政府开展对话,进行协同治理是一项重要的研究议题。同时,社会力量的激活是一项非常重要但很复杂的议题。公众参与具有广泛的社会共识,各地也都在积极探索新举措。比如,在水环境治理方面,各地探索的“企业河长”“洋河长”“河小青”“河小二”等不同类型的民间河长,在治水实践中发挥了较为重要的功能。但是,整体上看,政府动员和被动式参与的痕迹较重。学界可在对已有公众参与的类型学分析及其绩效检讨的基础上,探索公众参与的机制创新路径,推动主动型和公益型的公众参与蔚然成风。

  其次,深入探究亲环境行为的培育机制。环境治理存在“知易行难”困境。比如,地方政府为利税和晋升锦标赛计,存在重视经济发展弱化环境保护的倾向;企业基于利益最大化原则而肆意排污;公众的环境意识与环境行为则存在较为严重的脱节。党的十八大以来,随着中央环保督查和强有力问责机制的启动,肆意排污和治污不力者一旦被发现都会被严肃处理,由此,地方政府和企业都开始严肃对待环境治理。相比之下,尽管公众对环境问题高度关注,环境意识大幅提升,但环境行为依然不相匹配。由此,环境意识与环境行为的脱节成为一个结构性矛盾。大量的环境意识与环境行为测量研究都验证了这一悖论。当下,学界需要就如何弥合二者的张力开展更为深入的调查研究,推动亲环境行为的培育。

  最后,积极研究企业在环境治理中示范功能的发挥机制。在构建环境治理体系现代化方面,企业是一支重要的环保力量。在生态文明建设的整体性趋势下,有些企业开始摘下“制污者”标签,成为“治污者”中的活跃分子,由此也赢得了更广阔的市场发展空间。此外,很多地方都成立了环保集团,成为环境治理体系中的重要一环。但是,环境治理中的市场机制以及企业的动力机制如何发挥作用,还需要深入研究。特别是,如何让这些企业发挥示范功能,并通过“以点带面”,推动企业普遍性增强环境治理的主动性和积极性,还需要更深入的研究。

  构建环境治理体系现代化的政策研究

  国家在环境治理体系现代化建设方面已经确定了“时间表”。《指导意见》明确要求,到2025年“形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”。这是一项十分紧迫的任务,需要学界开展跨学科研究以及政产学跨界研究,细化“路线图”与“施工图”。

  首先,需要就构建“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”的政策体系加强研究。需要形成自上而下与自下而上相结合,政府、市场、社会组织与公众力量相结合,人人参与环境治理的机制与氛围。在此方面,需要探讨政企、政社、社企之间的对话机制以及政企社之间的协同治理机制,推动多元主体共同治污。其次,需要加强环境治理体系现代化进程中体制机制创新实践的经验解剖与理论提升,并探讨其可资比较的借鉴价值。深入研究生态补偿、国家公园体制改革等方面的成效与面临的瓶颈,并对环境治理现代化实践和有关试点试验开展评估研究。再次,环境治理体系现代化的政策设计需要重视环境风险。环境风险具有不确定性和强破坏性,很多时候,恰恰是环境风险暴露了环境治理体系的不足与缺陷。因此,需要针对环境治理体系中的短板,健全监管体系、环境风险防控体系和应急体系。最后,环境治理体系现代化需要统筹考虑区域与城乡平衡。特别是,要建立健全欠发达地区和农村地区环境治理的监管体系、责任体系和政策体系,筑牢环境治理体系的基础环节。

  简而言之,环境治理体系现代化的重要性和紧迫性需要学界深化对这一议题的研究,为国家生态文明建设提供更扎实的地方实践经验和理论基础,并以环境治理体系现代化推动环境治理能力现代化建设。

 

  (本文系国家社科基金一般项目“机制创新背景下环境治理的地方实践研究”(18BSH066)阶段性成果)

  (作者单位:中国人民大学社会与人口学院、河海大学环境与社会研究中心;南京市社会科学院、江苏省扬子江创新型城市研究院)

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姓名:陈涛 任克强 工作单位:

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