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税收分成影响地方政府土地财政行为
2020年05月08日 14:01 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:谢贞发 字号

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  2019年中央经济工作会议提出的“改革土地计划管理方式,深化财税体制改革”,反映了土地—财税制度的关联性及改革的联动性。中国独特的分税制和城市土地制度是地方政府“以地谋发展”模式背后的重要制度根源,塑造了中国经济过去的转轨轨迹,且将继续影响中国未来经济增长模式和结构变化。因此,科学认识地方政府土地财政行为,有助于深化财税体制和土地制度改革。

  改革开放以来,在不改变土地基本性质的前提下,中国进行了丰富的土地制度改革探索。其中,对于城市土地配置,即使有诸多限制,但《中华人民共和国土地管理法》赋予了我国地方政府在城市土地资源配置上足够的自由裁量权,由此土地成为地方政府调控经济的重要手段。1994年分税制施行至今,税收分成日益成为各级政府财力划分的主要形式。科学划分政府间税收分成也就成为政府间财政关系改革的重要内容之一。而税收分成安排不仅是不同层级政府间的财权财力设计,更是影响地方政府行为的重要激励制度。

  高价城市化与低价工业化

  虽然我国的土地出让方式日益市场化,但工业用地出让价格长期维持在较低水平上,而商住用地出让价格呈现出明显的上升态势,且波动性大。从财政的角度来说,这种差异性反映了工业用地和商住用地背后地方政府行为逻辑的差异,即低价出让工业用地是地方政府“以地引资生税”的重要手段,而高价出让商住用地是地方政府“以地生租和/或以房生税”的重要手段。由此产生了“高价城市化、低价工业化”的经济增长模式。

  2012年营改增前,从主体税种与土地类型的对应关系来看,增值税主要对应工业用地,营业税主要对应商住用地。理论上,更高的增值税分成将激励地方政府促进工业发展,促使其以低地价补贴的方式吸引流动资本。但工业用地因资本竞争而形成“全国性甚至全球性买方市场”,地方政府在这个市场上只是一个竞争性供给者。这意味着地方政府“以地引资生税”行为本质上类似于地方政府间的横向税收竞争。当资本供给弹性为正时,地方政府间“以地引资生税”竞争的均衡结果会出现工业地价维持在较低水平,甚至“零地价”现象。这种过度资本补贴会引起社会资本总供给的增加,造成过度投资。在不同发展阶段,这种模式带来的经济效应是不同的。当资本要素短缺时,这种低地价引资行为有助于增加社会资本投资,进而促进经济增长。但当资本要素不再短缺时,过度资本补贴带来过度投资,进而产生体制性产能过剩问题。

  由于服务及房地产的非贸易性特征,商住用地形成了“局域性卖方市场”,地方政府在当地市场中享有卖方垄断地位。这种垄断地位为地方政府获取土地租金或房地产业税收提供了便利。相比土地出让金收益,商业服务业以及房地产业开发和销售中产生的营业税等税费收入较少且周期更长,使得营业税分成变化对商住地价影响较小。因此,对于商住地价,地方政府更多是从获取土地出让金收益的角度考虑其财政利益,虽然更高的营业税分成也会刺激地方政府推高商住地价。同时,横向补贴低价工业化也是高价出让商住用地的重要诱因之一。

  税收分成影响城市土地配置

  理论上,增值税分成的上升将引起地方政府来自工业用地配置中的财政收益的增加,进而诱使其增加工业用地配置,以获取当期及未来工业增值税等税费收入的增加。与此同时,增值税分成上升也将引起地方政府增加商住用地的配置。一方面,增值税分成上升通过工业溢出效应,诱使地方政府增加商住用地的配置;另一方面,增值税分成上升通过财政压力转嫁效应,迫使地方政府增加商住用地配置。

  与对商住地价的影响逻辑类似,相比土地出让金收益,营业税相对较低的税收利益使得营业税分成变化对商住用地的影响效应要弱得多。同时,营业税分成下降引起的财政利益下降会降低地方政府对商住用地的配置,但同时引起的财政压力上升迫使地方政府增加商住用地的配置,这两个作用方向相反,最终使得营业税分成变化对商住用地的配置影响很小。

  工业用地产出效应的研究结果显示,虽然增值税分成上升有助于增加规模以上工业企业数量,但没有显著增加单位面积规模以上工业企业数量,且显著降低了单位面积规模以上工业增加值。这些结果表明,增值税分成上升激励地方政府为了财政收益而更低效地配置工业用地。

  土地配置需求将进一步上升

  2016年5月1日营改增全面推开后,中央与地方增值税的分成比例由原来的75:25调整为50:50。在这一调整基础上,预期各省会相应调高地方政府的增值税分成比例。相比原来的分成安排,地方政府原增值税分成比例将会有所上升,而原营业税对应的增值税分成比例将会有所下降。预期这些变化将影响地方政府土地财政行为的相应变化。

  从城市地价来看,原增值税分成上升将激励地方政府降低工业地价以吸引流动资本,由此产生更严重的低工业地价补贴资本现象,这虽然有助于促进短期工业增长,但也为新一轮的产能过剩留下了隐患。同时,新的税收分成变化也加大了地方政府维持甚至推高商住地价上升的压力。

  从城市土地配置来看,增值税分成上升将激励地方政府增加工业用地的配置,从而促进工业行业发展,但也面临着更严峻的工业用地集约利用挑战。同时,这一变化并不会减少地方政府对商住用地的配置。综合来看,营改增后地方政府对城市工业用地和商住用地的配置需求将进一步上升,未来需更合理规划和高效利用有限的土地资源。

  深化土地制度和财税体制改革联动

  第一,在推进中国土地制度和财税体制改革时,需要考虑两者之间的联动关系。一方面,在土地制度改革中,需要考虑地方政府在土地配置中的财政激励,尽可能避免因土地制度改革引致的地方政府行为异化。另一方面,在财税体制改革中,需要合理划分各级政府间的事权财权财力,减少因不恰当的财政激励和财政压力引致的地区间恶性竞争行为。

  第二,在不断推进新旧动能转换的过程中,仍需着眼于对土地功能的重新定位,以精心谋划土地制度改革。一方面,通过激励地方政府从“以地谋发展”模式转向以提高生产率和创新驱动的新增长模式,通过技术进步和创新提升工业用地集约化利用程度。另一方面,在坚持“房子是用来住的,不是用来炒的”定位基础上,弱化地方政府在商住用地上的财政利益,激励地方政府从产业综合发展、城市功能提升的角度优化商住用地配置。

  第三,综合考量税收分成激励,完善税收分成制度。在税收分成制度改革时,不仅将其作为各级政府间财权财力划分的安排,更要综合考量不同制度设计对地方政府行为的影响及其效应。同时考虑有差别的政府间税收分成设计,根据不同地区的区位特征设计切合实际且相对合理的财政激励制度。

  第四,完善激励约束机制,引导地方政府良性竞争行为。虽然以税收优惠、低工业地价、高财政补贴等形式表征的地区间引资竞争行为带来了诸多负面效应,但地区间竞争在促进经济增长上仍具有强激励效果。因此,简单限制地方政府间的竞争行为并不恰当,而应该通过完善激励约束机制,赋予地方政府公开透明适宜的政策工具,引导地方政府积极优化营商环境、创新制度环境,以促进要素合理流动和优化配置,实现经济高质量发展。

 

  (本文系国家社科基金重大项目“基本公共服务均等化建设中的地方财政体制改革研究”(18ZDA096)阶段性成果)

  (作者系厦门大学经济学院教授)

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姓名:谢贞发 工作单位:

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