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构建权责清晰的政府间财政关系
2020年05月06日 11:32 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:贾晓俊 字号

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  2013年11月12日,党的十八届三中全会部署了全面深化财税体制改革工作。2014年6月30日,中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,标志着新一轮财税体制改革正式开启。本轮改革内容包括改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方政府间财政关系三个重要问题,其中,难度最大的当属政府间财政关系改革。总体来看,此次改革在维持中央和地方财力大体“五五”格局的前提下,把重点放在支出划分以及中央地方共同事权改革上,对于明晰事权、规范中央与地方财政关系、保障落后地区基本公共服务供给具有非常重要的意义。

  政府间财政关系改革三大重点

  新一轮政府间财政关系改革的重点是财政事权和支出责任划分、转移支付制度改革以及政府间收入划分改革。2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号),对财政事权和支出责任划分的指导思想、原则、内容及时间表进行了全面规定。2018年《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发〔2018〕6号)明确将8类共计18项基本公共服务作为中央和地方共同事权,对部分项目的国家基础标准,以及对所有项目的支出责任在中央和地方之间的分担方式进行了详细规定。

  为进一步平衡事权与支出责任改革中可能存在的地方财力差距问题,转移支付制度改革也在同步开展。2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)要求,完善一般性转移支付增长机制,增加一般性转移支付规模和比例,逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上,形成以一般为主体、一般与专项相结合的转移支付制度。此后,《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)和《中央对地方专项转移支付管理办法》(财预〔2015〕230号)等文件相继出台,但基本是对已颁布文件的补充。与事权与支出责任改革相匹配,国发〔2016〕49号文件提出了“将转移支付改革同中央与地方财政事权和支出责任划分改革相衔接,增强改革的整体性和系统性”的要求,并明确提出属于中央委托事权或中央地方共同事权的,中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施;属于地方事权的,中央主要通过一般性转移支付给予支持。随后,国办发〔2018〕6号文件再次提出,在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付,将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项,统一纳入共同财政事权分类分档转移支付。

  随着“营改增”的全面推行,新一轮财政体制改革对政府间的收入划分也相应做了调整。首先,由国务院确定了增值税中央和地方五五分成的比例,并于2016年5月1日开始实施。然后,国务院于2019年10月正式印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》,将五五分成的比例最终固定。除此之外,在收入划分方面还包括调整完善增值税留抵退税分担机制、后移消费税征收环节及稳步下划地方等措施。

  新一轮改革措施有待完善

  新一轮财政体制改革是改革开放以来,甚至是新中国成立以来,第一次将改革重点放在事权和支出责任改革上。在此之前的财政体制改革都落脚在收入分配改革,而对事权和支出划分的改革措施并不多见。但也要注意到,本轮政府间财政关系改革在具体措施设计及其执行上,还存在有待完善的地方。

  第一,财政事权上收中央的幅度有待提高。长期以来,我国财政支出地方分权程度过大,一些收入分配功能较强的基本公共服务本应为中央事权(如养老保险),但在我国被确定为地方事权或共同事权,其结果是地区之间公共服务水平差距不断扩大。此次改革虽然明确强调适当加大中央事权,但城乡养老保险等基本公共服务的事权划分变化不大,更多的是延续之前的做法,事权上收中央的幅度有待进一步提高。

  第二,多数基本公共服务尚未制定国家标准。实现基本公共服务均等化的前提是对基本公共服务设立适当的标准,但目前由于缺少国家标准,各地实际水平不一。在被确定为共同事权的18项基本公共服务中,仅有9项制定了国家标准,其余9项由地方政府根据各地实际自行制定标准。而对于“十三五”基本公共服务清单中的81项基本公共服务,多数尚未建立国家标准。与此同时,在已经明确国家基础标准的基本公共服务中,又存在标准明显较低的问题。以农村居民基本养老金为例,中央最低标准为每人每月70元,该标准自2018年1月1日起提高至88元,结合各省实际养老金发放水平、农村贫困标准以及城镇职工养老金等各方面因素,这一标准明显偏低。

  第三,转移支付与财政事权和支出责任划分的匹配有待改善。中央在承担委托事权和共同事权的支出责任时,使用专项转移支付;而支持地方事权的支出责任时,使用一般性转移支付,这种匹配合理性有待商榷。更重要的是,已颁布的文件虽然提出设立共同事权转移支付,但若将为共同事权服务的一般性拨款和专项拨款均置于一般性转移支付项下计算,2019年转移支付中一般性转移支付的比重达到90%以上,但这仅仅体现在数据比重上,其中包含了大量的专项转移支付项目。

  构建更加均衡合理的分担机制

  为了响应党的十九大报告提出的“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”,构建更加均衡合理的财政分担机制,笔者认为,应在以下三个方面进一步加强。

  第一,逐步提高中央政府的财政支出占比。适度加强中央的财政事权、逐步减少并规范中央与地方共同财政事权。随着国防、生态环境保护等基本公共服务的确定或逐步上划为中央的财政事权,应逐渐强化中央层面财政事权履行责任。同时,加大社会保障等共同事权中中央政府支出的比重,相应地减少共同事权中中央委托地方的比重。

  第二,加快推进基本公共服务国家标准制定。就“十三五”基本公共服务清单中的81项基本公共服务,在明确公共服务及支出的事权划分的基础上,应尽快制定国家标准,特别是已确定为中央和地方共同事权但未制定国家标准的应尽快制定;而已经制定国家标准的,应根据客观条件变化进行动态适时调整,逐步提高基本公共服务保障水平,从而确保基本公共服务均等化目标的实现。

  第三,建立与事权划分改革相衔接的转移支付制度。一方面,规范转移支付分类。自分税制以来,大多数分类拨款都被纳入一般性转移支付,目前来看,有必要将一般性转移支付中用途较为宽泛的分类拨款纳入专项转移支付,而一般性转移支付中保留完全不指定用途的均衡性拨款,形成规范的转移支付分类。另一方面,转移支付改革应与事权划分改革相衔接,确定相对科学的一般与专项占比。在现行事权、财权分配格局下,我国地区间财力差距较大,教育、医疗及社会保障等基本公共服务供给水平参差不齐,实现区域均衡发展的任务还相当繁重。因此,强化一般性转移支付,促进基本公共服务均等化是首要任务。但对于地方政府承担的委托事务、共同事务,中央应通过指定用途的专项转移支付给予资金资助,这不仅有助于实现特定政策意图,还方便对转移支付资金进行监管,确保资金的使用效率。

 

  (本文系国家社科基金项目“我国转移支付改革与政府间事权和支出责任划分改革衔接问题研究”(17BJY175)阶段性成果)

  (作者单位:北京交通大学北京产业安全与发展研究基地)

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姓名:贾晓俊 工作单位:

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