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制度主义视角下总统制与腐败的内在关联
2019年01月23日 09:36 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:祁玲玲 字号

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  关于腐败问题的实证研究几乎形成了横跨社会科学各领域最广泛的研究成果,无论是讨论腐败的严重后果抑或挖掘腐败的成因,腐败研究作为学术问题一直炙手可热,并与学术界相关理论、研究路径的兴衰相连,呈现出了腐败这一特殊现象极为复杂的学术和现实面向。在政治学研究领域内,伴随着20世纪80年代以来制度主义的盛行出现了一脉非常有趣的研究路向,亦即从制度设计层面挖掘腐败的根源,这其中最为重要的讨论就是关于总统制与腐败之间的关系。

  总统制的制度设计存在较多争议

  1990年林茨在《民主期刊》(Journal of Democracy)的第一期上发表了一篇题为“总统制的危害”的文章,就此挑起了比较政治学界关于总统制优劣的制度主义之争。此后,不仅是舒格特就林茨的文章中提及的总统制在“双重合法性”“固定任期”以及选举中的“零和博弈”的缺陷进行回应,更重要的是,就此展开了一系列关于总统制的制度性后果的学术探究。学者们一方面挖掘总统制特有的制度设计中腐败问题与民主的稳定性、预算的平衡、经济投票等其他要素之间究竟有怎样的关系;另一方面,则挖掘总统制的制度设计与腐败问题之间究竟有怎样的关系,而这将腐败问题研究推向了制度主义研究范畴。

  从早先大量研究成果中我们得知,关于腐败的研究大多集中在社会、历史、经济、政策、文化、国际等因素上,而在对制度性因素深入挖掘进程中,学者们重点考察了民主与非民主的区别,并很快意识到,民主制度的内部设计会直接影响到腐败的发生,而这些制度内部设计首先影响的是,执行总统制的国家的行政体系和相对应的选举制度。当我们从现实中归纳出总统制国家执行总统制的经验时会思考,从理论上总统制究竟如何影响腐败的发生,以及总统制究竟如何与其他制度性因素交互产生影响这类的问题。但随之而来还会联想到诸如“是否总统制中高频率的腐败发生”这样的问题,而这些问题又是研究“总统制的危害”的另一路向,当前在这一研究层级上学术界仍存有相当争议。

  由“总统制的危害”而引发的制度主义向度的考察,涉及的具体问题十分复杂,因此在理论和制度层面厘清总统制是否会引发腐败、引发怎样的腐败、与腐败究竟有怎样的内在联系等问题,就成为现实和制度设计以及制度执行过程中共同作用且面对的难题。

  “总统制”变量呈现

  与腐败水平的正向相关关系

  尽管对总统制的界定学术界并没有完全形成的共识,但典型的总统制一般被理解为,立法机构与行政机构由选民分别直接选举产生、行政首脑无需对立法机构负责的体制。因此,与典型的议会制中议行合一的机制不同, 议会制的行政首脑需要通过议会选举中的多数党(或联盟)形成,而总统制中不仅存有行政和立法机构的分立,同时行政首脑,也就是总统,在法理上直接向选民负责。

  这样的制度性差别究竟与腐败有怎样的关联呢?在学术界,至少有两种不同的见解。早先,派森和他的同事们在考察总统制与政府规模的理论模型中认为,总统制在两个维度上存在优势可以抑制腐败。第一,在总统制中,有效的决策权分立于不同的决策者之间,因为他们分别向各自的选民负责,就此形成了权力的制衡,可以防止政客之间的利益合谋。这是我们耳熟能详的关于总统制中不同机构权力互相制衡的理论,避免了绝对的权力,进而减少了腐败。第二,因为总统无需寻求议会多数信任投票来维系权力,因此在立法机构中形成稳定联盟的动因大为减少,动议权就此无需大多集中在内阁及其主要政党/政客手中,政客们在立法机构中非稳定的联盟中利益合谋的可能性也大为减弱。因此,在派森的理论模型中,总统制的制度架构更加鼓励不同权力机构以及政客之间的竞争而非合谋,这是有助于减少腐败的形成的。他们同时提供了一些相对简单的数据检验,印证了模型中总统制抑制腐败的可能优越性。

  然而,在派森之后的绝大多数相关研究却展示了总统制在腐败问题上可能的“危害”。在一系列关于制度主义腐败的实证研究中,几乎所有数据模型中的“总统制”变量都呈现出与腐败水平的正向相关关系。如此一致的实证研究基本肯定了一条基本的结论,即在其他经济、社会、历史等条件都基本相当的情况下,总统制比议会制民主更容易产生腐败。不过,令人困扰的是,指向一致的实证结论背后的理论机制却呈现出困境,对于究竟缘何总统制会与更高水平的腐败相连,仍然莫衷一是。

  腐败的滋生

  同制度结构与制度性条件有关

  目前来看,一般有两条理论路径用来阐释总统制如何滋生腐败:总统制制度结构本身以及总统制与其他制度性条件的交互作用。

  首先,不同于派森模型分析的总统制中权力在立法机构以及机构之间的分散带来积极效应,有学者认为这样的权力分散有可能同样产生不良后果,弱化政党领导人的权力的同时却强化了那些“后座议员”(Backbencher)的权力。因此,总统制从这一意义上指向了一个比议会制更加“碎化”的政治体系,资源分配的决策权实际上被打散在极为广泛的半独立的政客当中,从而有可能产生更高概率的寻租可能。如果说,权力在不同机制之间分立与制衡有助于决策过程中的信息公开透明的话,绝大部分的腐败却被认为发生在非选举产生的官僚中,这是正式的西方宪政体制设计无法企及的领域。

  而实际上诸多的研究表明,普遍意义上总统制的权力制衡,并没有像美国模式的运作机制那样相对成熟地发生,在绝大多数第三波民主化浪潮冲击下形成的总统制民主国家中,立法机构相对于总统权力来说,总统更为强势,现实政治运行中实质意义上的权力制衡并没有发生。在此情形下,权力分立反而阻碍了立法机构对于行政部门尤其是对总统本身的监督,这不仅为拥有广泛权力的总统不断滥用权力提供了空间,而且制度性设计中的“固定周期”,也使得这一效应在总统临近任期结束时会越发严重,从而引发大量总统自身腐败的事件。这实际上也印证了我们的理论直觉,最近若干年来因腐败被起诉进而锒铛入狱的总统和前总统们一直没有离开过公众的视野。

  其次,相关研究表明,总统制的制度设计与其他制度存在着影响腐败的交互效应。这其中,最有影响的是关于选举制度与总统制之间的关系。以“投票的个人化”(The Personal Vote)为切入点,当选举制度的设计倾向于引导竞选候选人以“个人化”(而非政党化)方式展开竞选模式时,以竞选成功以及再次当选为目标的政客们的寻租和利益交换更容易发生。而在比例代表制下,政客们的寻租与利益交换发生概率,比非多数制选举制度下要高,并存在与选区规模(District Magnitude)的交互效应,开放名单(Open-list PR)与大规模选区并存时,总统制更容易产生腐败。与此同时,总统制的设计会放大相同选举制度条件下的投票个人化效应。在总统制国家的选举中,行政、立法机构选举投票相区别的机制,使得总统和议员的诉求产生分离,前者的政策导向主要针对全国大选区,回应全国性事务,而后者则负责当地选区,回应当地诉求。代表全国不同选区的竞选候选人,在政党组织不够有力以及其他个人化选举因素的催化下,更加容易产生与当地利益集团之间的利益交换,形成更广泛的寻租现象。

  总体来说,到目前为止,关于总统制与腐败的研究仍然停留在大约10年前的一波成果,虽然形成了总统制更易腐败的实证结果,但在诠释总统制与腐败之间的因果机制问题上缺乏基本的共识,需要进一步佐证与理论挖掘。

  总统制国家间的腐败存在差异

  然而更为重要的是,目前总统制与腐败的关系仍然停留在区分总统制与议会制的制度性后果层面,对于普遍存在的总统制国家之间的腐败水平差异并没有进行深入的制度性的解释,也就是说,当总统制作为一个“定量”而非“变量”时,制度设计内部的差异又是如何影响国家的腐败水平,需要深入地加以思考。

  当我们审视总统制影响国家腐败水平时,除去考察总统权力不同产生的差别,还有关于钳制腐败的制度性理论需要向总统制制度设计内部扩展,即“责任明晰理论”(Clarity of Responsibility)。该理论认为,在民主的选举机制下,选民能够明晰地辨识决策责任者时,能够帮助选民投票选择,从而形成对决策者的制约。该理论已经用来解释议会制中的腐败问题,以及总统制中的经济投票问题。但如何将该理论用来解释总统制国家间的腐败水平差异,仍然是有待探索的实证性话题。其中,总统制所特有的选举周期(Electoral Cycle),也就是立法、行政同期(Concurrent Elections)或不同期选举(Non-concurrent Elections)的制度性后果,是首先需要深度探讨的制度性因素。

  不同于近30年前“总统制危害”的争论是在主要施行总统制国家的美洲地区,第三波民主化浪潮如今带来了一大波非洲、中东欧以及亚洲的总统制国家,这些国家在各个维度上的发展差异已经成为当下比较制度主义者不可逾越的话题,而这自然囊括对腐败问题的讨论,同时也为下一步研究总统制与腐败提供了现实资源。

 

  (本文系教育部人文社科青年基金项目“衡量美国选举制度的民主性及其局限研究”(18YJC810007)阶段性成果)

  (作者单位:南京大学政府管理学院)

作者简介

姓名:祁玲玲 工作单位:南京大学政府管理学院

课题:

本文系教育部人文社科青年基金项目“衡量美国选举制度的民主性及其局限研究”(18YJC810007)阶段性成果

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