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完善制度建设 实现社会公正 ——对美国正式行政听证制度的思考
2019年01月22日 09:10 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:龚向田 字号

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  行政听证是现代行政程序法的核心,从是否以听证会的形式启动与运行来看,行政听证可分为非正式行政听证与正式行政听证两种形态,前者所规定的内容各国大体相似;后者是指行政主体针对行政相对人在作出某类不利的抽象规定或某种不利的具体决定之前,通过听证会的形式听取行政相对人意见的制度。美国是正式行政听证制度设计较为完整的国家,它于1946年就以行政程序法典的形式系统规定了正式行政听证制度。因此,挖掘美国正式行政听证制度的渊源与价值、展现美国正式行政听证制度的主要内容,并借鉴其有益的经验或成果,将推动我国正式行政听证制度的完善与发展。

  以法理为基础

  美国正式行政听证制度不仅涵盖宪法渊源、行政程序法典渊源,而且包括其他单行法渊源。美国《联邦宪法修正案》第5条针对联邦政府行为规定:“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”第14条针对州政府行为规定:“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。”美国《联邦宪法修正案》的“正当法律程序”原则源于英国的自然公正原则。在普通法中,英国的自然公正原则有两个最基本的原则,其中第二个原则(任何人遭受不利影响时都有权要求决定方听取其辩护的权利)对美国“正当法律程序”原则的产生和发展具有深远影响,同时,也是现代听证制度的直接法理基础。无疑,正式行政听证制度是美国宪法正当法律程序原则的基础,它对行政相对人来说,享有宪法上的权利,对行政主体来说,具有履行宪法上的义务。

  美国正式行政听证制度的行政程序法典渊源是1946年公布的《联邦行政程序法》,这部法典不仅规定了正式行政立法听证,而且规定了正式行政裁决听证,如本法典第553条规定:“法律规定必须根据行政听证的记录制定的规章,则不适用本款规定,而适用本法的第556条和第557条规定。”其中,第556条和第557条则是关于行政主体接受口头听证的规则;该法典对于行政主体作出裁决的行政行为,只规定了正式行政听证制度。关于促进行政公正价值方面,正式行政听证制度通过作为听证主持人的行政法官独立法律地位的要求、听证主持人应平等对待双方当事人、听证的职能分离、听证的公开进行以及行政决定基于听证笔录等途径予以实现。关于提升行政效率方面,正式行政听证制度通过行政听证前的协商、听证主持人自由裁量权的积极行使、行政相对人对听证结果的可接受性以及行政听证的时效性等途径予以实现。

  内容涉及广泛

  美国正式行政听证制度内容繁多,主要内容包括正式行政听证主持人、正式行政听证参加人、正式行政听证的适用范围、正式行政听证前的协商以及正式行政听证的结果等。其一,关于正式行政听证主持人,根据《联邦行政程序法》第556条的规定,主持人或者是行政机关,或者是行政机关成员,或者是听证审查官。1972年美国文官事务委员会将听证审查官改为行政法官,行政法官在编制上属于行政机关的工作人员,但为了保障其独立的法律地位,由文官事务委员会决定其任职、升迁、辞退、待遇等。根据《联邦行政程序法》规定,行政法官拥有主持宣誓、签发传票、记录证言以及依法提出建议性裁决或作出裁决等多项权力。同时,为了保证主持的客观公正,他亦应履行相关义务,如不得单独向某当事人就争议的事实征询意见;不得接受某具体机关履行调查职员的监督或指示等。

  其二,关于正式行政听证参加人,《联邦行政程序法》第554条规定:“机关向所有利害关系人获得听证和通知后裁定的机会。”因此,在美国,有权参加正式听证的人,不限于对行政决定具有直接利害关系的当事人,也包括其他间接利害关系人。

  其三,关于正式行政听证的适用范围,原则上行政相对人的合法权益受到行政机关拟将作出的规章或裁决的不利影响时均可以要求听证。《联邦宪法修正案》第5条规定“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产”。作为例外,《联邦行政程序法》第554条采取了列举式的排除方法规定了不适用听证的情形,如军事和外交职务上的行为、机关充当法院代理人的案件等。

  其四,关于正式行政听证前的协商,根据《联邦行政程序法》第554条第2款的规定,除非当事人之间不能以协商方法解决彼此争议,否则,在正式听证以前,行政机关应当为所有利害关系人提供协商机会,使他们能够提出和研究各种事实或论据,而且在听证时间、性质和公共利益允许的前提下,应使他们能够提出和研究变通建议。

  其五,关于正式行政听证的结果,在美国,一般是由行政法官根据听证中的事实、理由以及依据作出初步决定。若该决定既未被当事人提出申诉,也未被行政机关主动提出复议,则成为最终决定,否则,应由行政机关负责人作出最终决定以代替初步决定。但无论是行政法官的初步决定抑或行政机关的最终决定,听证都必须采用“案卷排他性原则”,即裁决必须根据案卷作出,不能在案卷之外以当事人不知道或没有论证的事实作为根据,否则,该裁决无效。

  推动我国正式行政听证制度发展

  我国《行政处罚法》与《行政许可法》在行政执法领域对正式行政听证制度作出规定;《价格法》《立法法》分别在行政决策、行政立法领域对正式行政听证制度作出规定,推动了我国行政程序立法的发展。但我国正式行政听证制度还处于初创时期,亟须从正式行政听证主持人、正式行政听证参加人、正式行政听证的适用范围、正式行政听证前的协商以及正式行政听证的结果等方面予以完善与发展。美国正式行政听证制度虽然具有一定借鉴价值,但我国不能照搬照抄,而应仅仅是借鉴其积极有益的成分。

  第一, 在正式行政听证主持人制度方面,我国相关法律可以课以听证主持人不得与当事人单方接触、不得受所在机关操纵等义务。但对于美国所规定的由一个专门机关从任用、工资、晋升、考核、罢免等方面统一管理听证主持人以及赋予听证主持人经过听证程序作出初步决定等权力的内容,我国不宜借鉴,而应从课以所在机关合理有效管理听证主持人、保障听证主持人提出建议的权力以及对合法合理的建议予以采纳等义务方面去完善。

  第二,在正式行政听证参加人制度方面,我国应制定相关法律,规定凡是与拟作出的行政行为有利害关系的人(直接的或间接的),都应有要求或被通知参加听证会的权利。

  第三, 关于正式行政听证的适用范围制度,我国相关法律已规定行政行为将严重侵犯相对人的财产权、某种资格时,行政机关应组织正式听证。如根据《行政处罚法》第42条的规定,行政机关拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等决定时,应当告知相对人有要求举行正式听证的权利,但对行政拘留未规定正式听证。因此,我国相关法律可以将涉及公民人身自由的行政处罚纳入正式听证的适用范围。但美国正式行政听证的适用范围过于宽泛,根据我国国情,应仅就严重侵犯相对人的财产权、人身权或某种资格的行政行为举行正式听证。

  第四,关于正式行政听证前的协商,我国相关法律还未提及,但如果当事人之间在正式听证前能够通过协商会议解决争端,则必将充分实现行政公正兼顾行政效率。未来我国相关法律可以规定正式行政听证前举行协商会议的情形。

  第五,关于正式行政听证的结果,我国《行政许可法》规定了听证应制作笔录且行政机关应依据笔录作出决定。听证笔录记载了当事人双方就行政行为所依据的事实与理由进行辩论的过程,如果听证主持人的初步建议或行政机关的最终决定不是以听证笔录为依据,则所谓的正式听证就会流于形式。未来,我国可以制定相关法律,规定听证主持人或行政机关的决定必须依据听证笔录作出。但美国所规定的行政法官依据听证笔录所作出的初步决定,也有可能成为最终决定的内容,不宜借鉴。

 

  (本文系湖南省社会科学成果评审委员会课题“行政听证中相对人抗辩的有效性研究”(XSP18YBZ016)成果)

  (作者单位:怀化学院法学与公共管理学院)

作者简介

姓名:龚向田 工作单位:怀化学院法学与公共管理学院

课题:

本文系湖南省社会科学成果评审委员会课题“行政听证中相对人抗辩的有效性研究”(XSP18YBZ016)成果

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