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优化政府跨部门知识共享协同机制
2019年01月16日 14:09 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:常荔 字号

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  面对复杂且不断变化的各类问题,政府部门需要通过相互学习和沟通、资源共享及支持建立协同联系,以提升跨部门合作、整合的治理能力。跨部门知识共享旨在通过促进信息和知识在不同部门之间的扩散、共享,提高政策协同性。它能推动政府部门进行深层次的思想交流,产生更具创新性的工作方法、公共服务供给方式。共享不同政府部门所拥有的多样化知识对于提升其治理能力日益重要,也成为推动政府部门走向协同治理的重要手段。

  部门间建立持久性的合作关系

  当前,政府跨部门知识共享面临着信息保密与安全、隐私保护、公众参与等多重制度要求。政府跨部门知识共享协同机制也有待进一步完善其法律法规,以形成常规化、制度化的交流机制,实现知识的深层次交流。对于跨界、跨领域的复杂治理问题,还需激发相关部门的内在动力,推动持久性合作关系的建立。通过知识的互补、整合发挥其价值,产生出更具协同性的公共政策和更有效的公共服务供给方式。另外,知识共享本质上是一种以知识为内容的协同行为,因而基于法规、契约的信任关系对政府跨部门知识共享具有重要的意义。

  世界范围内,运用信息技术分享、整合多部门的知识提升政府治理能力已成为政府实施管理创新的重要内容。例如,美国为了改进跨机构及整个政府工作,开发了基于业务和绩效框架的联邦组织架构FEA(Federal Enterprise Architecture)。该框架涉及事务管理、财务管理、人力资源管理、机构设施管理等九个领域的联邦业务,有利于政府部门间横向整合以及各级政府间纵向集成。英国则建立了知识管理系统——电子政府交互框架,实现了政府部门内部及部门之间在同一个交互系统上协同办公和知识共享。我们可合理借鉴这些经验,进一步推动我国政府跨部门知识共享。

  塑造跨部门知识共享的“软”环境和“硬”环境

  培育合作型组织文化,倡导协同信任。政府知识储存以及生产具有部门嵌入性、复杂性的特征,其知识扩散和共享需要通过组织或个人的社会网络进行传递、共享。因此,合作型文化“软”环境的塑造对跨部门知识共享尤为重要。正如有学者所提出的,整体性政府模式发挥作用的关键在于文化、价值,结构调整并不能充分实现整体性政府倡议的初衷和目标。

  合作型文化包括横向性思考、协同一致的行动、部门间信任和整体性目标等要素,倡导组织间协同、信任等核心理念。培育支持网络化或横向性的合作型文化,可着眼于以下三方面。其一,运用联合培训和交叉培训,跨越部门界限理解不同主体间的伙伴关系。这不仅要培育领导者管理跨部门协同关系的能力,也要加强部门人员的跨部门合作能力。其二,鼓励形成整体性政府的理念与协同行为模式,即鼓励政府部门在制定政策或提供公共服务时采用整体性政府的全局观念;鼓励各部门决策时考虑可能引发的横向性问题,并通过跨部门的委员会协同解决。同时,评估跨部门合作取得的成果,并奖励参与跨部门合作的良好行为。另外,也要保证有充分资源支持和推动整体性政府项目中的部门协同参与。其三,通过对共同远景和整体目标的承诺、基于跨部门合作的评估以及持续的沟通协商等方式,培育并强化部门间信任。

  优化横向协同机制,强化任务小组协同。协同机制是空间维度上衔接部门间活动的结构性方式,是跨部门知识共享活动发生发展的“硬”环境。政府跨部门知识共享所具有的复杂性、风险性和嵌入性日益凸显出跨部门协同机制的重要性,尤其是横向协同机制。国外跨部门协同经验表明,根据社会治理的集群特征,从战略层面上前瞻性地建构部门间协同机制和多层次多部门参与的横向网络结构,已成为推动复杂事务治理向“知识驱动”等方向转变的重要途径。

  因此,我国应持续优化已设立的跨部门协同机构,不断规范其运作程序,完善制度化的跨部门协同机制。同时,在此基础上,根据社会治理活动的内在依赖性,进一步战略性地拓展跨层次跨部门的横向协同网络,促进常态化的部门间知识交流和互动。此外,还应合理借鉴国外横向协同机制的经验,在解决涉及多部门的复杂问题时,组建以时间优先、问题导向为主要特征的专项任务小组。这类任务小组通常由组长全面负责跨部门协同的目标和任务。在运行过程中,它能够整合部门内、部门外具有相关领域丰富知识的专家资源协同进行创造性工作,围绕相关议题开展有效的知识分享和密切沟通,在全面理解议题性质的基础上做出决策。其优点在于通过直接的水平协调解决问题,从而有效减少纵向层级链的信息载荷,被认为是跨部门横向协同的一种有效机制。

  培育非正式知识社群

  推动非正式的弹性协同,创新知识共享协议缔结机制。非正式协同是一种更具灵活性、平等性、自愿性的机制,其推动部门间知识共享活动并非源自外部的正式指令,而是受自身的内源性协同需求驱动。这种机制将部门之间原本松散而临时性的合作关系转变为紧密而长期的合作行为,是对正式协同机制的一种必要的、有益的补充。它不同于国家和地方政府层面的法律法规、制度等正式规则,而是政府部门在长期工作实践过程中逐渐形成的,得到部门共同认可的约定俗成的、共同恪守的行为准则。

  可合理借鉴国内外行政协议实践,通过自主缔结政府跨部门知识共享协议,推动部门间协同的工作议题和协同治理问题的深入探讨、研究。协议的具体内容包括建立共享后的远景、与跨部门协同任务相关的政策、治理对象性质和问题以及工作方式等跨界。这一协议尤其要说明相互磋商的时间、方式,列出知识共享责任的范围、方式以及让所有参与部门明确自身应发挥的作用。这种受内在协同需求驱动的非正式协同,由于对未来跨部门协同有稳定的预期,更有利于培育部门间的信任,也更易获得跨部门知识共享的支持。

  善用各种知识管理工具,培育非正式知识社群。政府跨部门知识共享需要与之相适应的技术工具支持,才能使知识编码和跨时空共享、交流成为可能。客观讲,数据管理、信息管理工具可以用来处理数据、信息,却无法捕捉复杂语境的信息和知识内涵的多样性。不同层级政府面临的公共事务的复杂性及其决策所需的复杂知识很难借助于这些工具呈现。推动跨部门知识共享应加大可用于对复杂知识进行编码、转移和交流的知识管理工具,如知识仓库、知识地图、基于Internet的论坛等在政府部门中的应用,促进知识的数据化存储以及交换共享,在降低知识共享成本的同时提高知识共享的效率。其中,创立基于网络的实践性社群是用来促进工作议题深入而持续交流的有效途径。

  实践性社群被认为是一种灵活性很强的非正式结构最佳范例。成员们可以在解决问题的时候分享思想,合作共事,也可以通过互联网进行持续性的信息和知识交流。目前,在英国跨部门合作的工作环境框架中,建有各种非正式的实践性社群作为政府知识共享交换的平台。通过开发成功的可持续在线社群支持跨部门的合作,支持跨部门的持续对话,拓宽对信息治理等的认识。这些有益的实践举措值得我国在推进跨部门知识共享的过程中加以借鉴。

 

  (本文系国家自然科学基金项目“公共组织跨部门知识共享机理、绩效激励与实现机制重塑研究”(71503193)阶段性成果)

  (作者单位:武汉大学政治与公共管理学院、国家治理与公共政策研究中心)

作者简介

姓名:常荔 工作单位:武汉大学政治与公共管理学院、国家治理与公共政策研究中心

课题:

本文系国家自然科学基金项目“公共组织跨部门知识共享机理、绩效激励与实现机制重塑研究”(71503193)阶段性成果

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