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后现代公共行政对服务型政府建设的启示
2019年01月16日 13:38 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:周军 字号

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  公共行政理论是对社会现实条件进行批判与建构的反映,具有时代特征和时代精神,因而在不同时期呈现为不同的理论发展阶段。当前,我们正身处全球化、后工业化进程中,社会现实条件正在发生变化,并日益呈现复杂性和不确定性的总体特征。面对这一社会现实条件,我们需要在批判与建构中对社会治理方案作出恰当的理论规划和制度设计。后现代公共行政学者不仅积极接受后现代主义思潮的思想、观点,更将其应用于公共行政的理论建构与改革实践。

  公共行政研究应重视事实因素和价值因素

  作为一种新的社会文化思潮、思维方式和哲学基础,后现代主义将批判的矛头指向领域分化了的现代社会中各项思想文化成果以及现代性建构起来的理论、话语、价值观。正是看到了后现代主义思潮的魅力所在,当这种文化思潮和话语叙事跨领域解构现代性并实现自我建构时,一些具有哲学、语言学、现象学知识背景的公共行政学者通过打破不同学科领域间的知识边界和话语壁垒,建构属于后现代公共行政理论与实践的以真实、坦诚为基础的话语叙事和理论范式。在这些学者中,以大卫·法默尔、休·米勒、查尔斯·福克斯、麦克斯怀特等为代表。

  在学科建构和科学研究上,公共行政在自我建构与行政设计的方向上逐渐走上了科学化、理性化、工具化的道路。在后现代公共行政看来,公共行政研究以分析那些可观察、可测度的事实因素为主,而相对忽视了民主、公正等价值因素。然而,公共行政的百年历史告诉我们,改进公共行政的话语叙事和研究方法中的不足,并非易事。公共行政的各种运动都曾努力为其开出良方,建构更具学科生命力和理论研究活力的替代性方案。在后现代公共行政看来,公共行政以及这些纠正方案并没有超出现代公共行政的理论范畴和话语体系。后现代的公共行政理论与实践更加关注价值因素、现实关系及其情感,例如,法默尔提出的想象、解构、非领域化、他在性,米勒、福克斯提出的公共能量场等。

  在制度设计和治理实践上,公共行政理论与实践正在面对一个新的社会现实,即全球化、后工业化进程带来的多元化社会现实。与工业社会的领域分化但具有内在同一性不同,在多元化社会里,人的行为模式、需求意愿以及指导行为和需求的价值观都呈现多样化特征。这使得人们不再完全相信绝对的权威、专家,不再满足标准化公共服务带来的需求有限满足。在民主制度设计上,公共行政所主张的“环式民主模式”未能完全反映民众多元化的需求意愿。面对“碎片化”“多元论”“相对主义”的境况,后现代公共行政学者尝试在承受现代性和后现代境况的冲突和挑战下,提出与民主理想相一致的制度设计和治理方案。

  以实质民主为路径实现公共性的回归

  当前,中国行政体制改革和公共行政理论创新正处在探索期和发展机遇期。面对全球化、后工业化的时代背景,立足中国行政体制改革的任务和公共行政理论创新的现实需求,我们看到,后现代公共行政及其理论建构方向对于深入分析中国公共行政理论与实践问题具有一定借鉴和启发意义。

  我国公共行政理论与实践的结合点之一是服务型政府建设。这一理论与实践相结合的命题是中国学者为中国行政体制改革开出的良方,是为中国公共行政理论建构提供的创新方向。然而,我们对服务型政府建设的理论建构和实践建设的整体性仍需加强,不同学科领域的研究者和不同层级部门的实践者也需要加深交流。这迫切需要我们深入推进服务型政府研究,加快完善其理论体系建构和行动方案设计。尽管后现代公共行政不能为我们提供完整的方案,然而,它与这个时代相结合而提出的具有批判性和建构性双重特性的一些论题、概念、视角,对服务型政府建设理论与实践具有启示意义。

  以想象为思维工具,支持政府理论创新。作为一门务实的应用科学,公共行政的理论与实践将理性视为其思维工具。而在后现代公共行政看来,公共行政同样需要“想象”这一思维工具。可以说,公共行政理论与实践是在低度复杂性和低度不确定性社会条件下产生和发展的,理性在公共行政的自我建构与自我设计中发挥了积极效用。而随着人类社会迈入高度复杂性和高度不确定性的时代,理性的内在缺陷可能会影响寻求问题解决方案的想象力和创造力。服务型政府建设是在高度复杂性和高度不确定性的社会现实条件下提出来的,这就要求我们要善于运用人的想象力和创造力来寻求问题解决的创造性方案。而且,服务型政府建设是在创新时代、创新语境和创新精神下提出来的,这内在地驱使我们要充分发挥“想象”这一思维工具的积极效用。

  以实质民主为路径,实现公共性的回归。后现代公共行政提出的民主行政方案,未能成功实现公共行政民主化的目标,但它却将公共行政理论与实践引向了民主化的命题。在这一时代命题下,公共行政民主化所要建构的民主模式是实质民主,所要建构的治理模式是体现公共性的合作治理。中国学者提出服务型政府建设理论,就是看到了社会治理结构的变革:线性结构被打破,网络结构正在生成。这就为实质民主的实现和公共性的回归提供了真实有效的结构性基础。实质民主所蕴含的社会成员观点、态度和意见依赖于社会网络结构的支持、维护,并在促进社会治理模式创新中呼吁公共行政公共性的回归。从根本上来说,服务型政府建设就是要通过治理模式创新——合作治理——来完成对实质民主的积极回应,并以实质民主为路径实现公共性的回归。

  以他在性为基本原则,重构政府角色定位。基于社会网络结构生成的现实条件,社会治理创新走向了建构合作治理模式的方向,政府是其中一个行动者。因而,在政府角色定位上,多元行动者的兴起及其在治理体系中的积极作用改变了政府作为唯一治理主体的时代。在这一点上,服务型政府的角色定位可以从后现代公共行政学者提出的“他在性”理论建构思路获得启示。如果说在法默尔那里,他在性原则还只是行政人员层面上的,那么,在服务型政府建设理论中,他在性原则已经是政府整体层面上的了。在开展治理行动时,他在性原则对道德的他者提出了要求,即将他者放在首要位置。在政府与行政人员互动关系上,政府的他在性原则和行政人员他在性取向是相互建构的。通过确立政府整体的他在性原则作为社会治理合作行动的前提,能够确保行政人员他在性取向的可持续性。因而,确立服务型政府建设的他在性原则,将政府角色定位在服务者、引导者和合作者之上,才能真正实现政府他在性的转换,促进服务型政府建设的理论与实践取得更加积极进展。

 

  (本文系国家社科基金青年项目“社会治理创新中‘行动者网络’建构研究”(16CGL056)阶段性成果)

  (作者单位:南京农业大学公共管理学院)

作者简介

姓名:周军 工作单位:南京农业大学公共管理学院

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本文系国家社科基金青年项目“社会治理创新中‘行动者网络’建构研究”(16CGL056)阶段性成果

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