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跨行政区生态环境的协同治理 ——基于目标管理理论的视角
2018年12月05日 09:58 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:司林波 字号

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  当前我国跨行政区生态环境协同治理处于初级阶段,还存在一些问题,仍需要提高协同效应。而引入目标管理机制能够有效解决其中的问题,从而建立整体性机制和横向协同机制。协同目标的制定、分解与落实有助于明晰多元治理主体在生态环境治理过程中的责任,保证治理过程的统一性、整体性。

  各行政区治理主体

  积极共享信息

  跨行政区生态环境治理的各行政区在具体目标的追求上可能存在交叉、冲突。作为子目标实施载体的各行政区,其进行生态环境治理的动机和利益关系着不同地区的财政收入、经济社会发展。而且,不同地区治理主体的理念认知差异以及合作成员间影响力的不均衡,也可能会降低其在生态环境治理上的协同度。

  跨行政区生态环境协同治理需要明确具体的目标和执行机制,目前治理目标的整体性、长远性和系统性有待继续提高。在跨行政区生态环境治理的过程中,由于缺乏对整体环境治理利益目标的有效监督约束机制,可能造成各行政区治理主体之间信息共享不充分。

  作为跨行政区协同治理的重要目标,生态环境质量改善要通过科学考核环境治理结果,以推进治理机制和治理目标的不断完善。由于缺乏整体性设计和有效的沟通协调机制,特别是有效的绩效考核机制,当前跨行政区生态环境协同治理效果需要继续提高。建立科学的跨行政区生态环境治理绩效评估和问责制度,对治理结果的科学奖惩,是促使目标任务顺利完成的重要保障措施。

  目标管理保障

  绩效考核的有效性

  跨行政区生态环境污染治理需要建立整体性的目标设计并明确具体的治理目标分解,从而使得区域内各行政区在生态环境治理上同步,进一步提升治理效果。实施跨行政区生态环境协同治理目标管理,能够有效提升多主体协同治理的有效性。

  明确的目标职责是明确的任务之前提。实施跨行政区生态环境协同治理目标管理,通过权责确认、目标分解和切实可行的相互制约措施加强相互之间的协作、配合,能够有效提升治理实效。在目标管理中,目标的确定有详细的依据和要求,基于目标管理的协同治理能够保证跨行政区各地治理政策上的目标一致与行动上的平等协调。将整体目标与具体目标相整合,实现部门间的合理分工和相互协调,确保内部治理的权责平衡。

  在过程管理中,由于目标链的设计,跨行政区生态环境协同治理使得整个过程清晰明了、完整严密,保证了其均衡性与协作性。用总目标指导分目标,用分目标保证总目标,从而形成一个“目标—手段”链。同时,以总体目标为指引,对治理过程中的各项分绩效目标进行监测,及时改进发现的问题。

  在目标管理下进行绩效目标考核,保证了考核的准确性与有效性。跨行政区生态环境协同治理过程中,主体是多元化的,绩效考核也是具体的、多样化的。实施目标管理,要求制定正式的目标任务体系和考核方法,由目标执行者、上级管理者、中间仲裁人员共同进行考核,以确保绩效考核的公平性、科学性。在整个目标管理过程中运用阶段考核、定期考核、终结考核等形式,通过定性和定量相结合的方法对成员的目标状态、手段和工作实效进行考核,保证了成员的整体绩效水平。

  及时的绩效改进是生态环境协同治理的良好动力。在目标管理下,各级目标就是绩效评价的直观依据,便于各治理主体准确对照工作结果与绩效目标的差距,有助于查找不足并寻求改进办法。由于在实现目标的过程中内外环境可能发生变化,目标管理要求各责任主体贯彻随时绩效反馈的原则。而由各阶段目标组合而成的目标链的设置,也有助于因环境因素改变而及时调整各阶段目标的实现进度,最终确保整体治理绩效目标的实现。

  落实协同治理目标

  执行机制

  提升跨行政区生态环境协同治理的实效,须基于目标管理的流程和要求,强化顶层设计,明确区域内各治理主体承担的目标责任。科学明确的治理目标责任体系能够明晰跨行政区域内各级治理主体的生态绩效责任,而分析区域内各级治理主体的生态责任目标,要明确责任目标的层次结构。政府作为核心治理主体,其生态责任目标可以分为战略目标、策略目标以及任务目标三个层次。战略目标是区域整体生态环境绩效目标,是具有宏观性、整体性、系统性特点的预期目标和实施规划。策略目标是整体目标方案的分解和具体化,要求在区域内各主体间明确责任目标。任务目标则是指因岗位职责而承担的具体工作目标。生态环境协同治理目标责任体系的确立要注重责任目标的层次性,把战略目标、策略目标和具体任务目标相统一;确保各项生态环境责任逐级落实到具体岗位和具体人员,从而自上而下形成有序的目标链。

  强化执行力建设,落实协同治理目标责任分解和执行机制。在跨行政区生态环境协同治理目标体系中,目标责任分解机制是实施目标管理的核心机制。通过生态环境协同治理总目标在区域内各级地方政府和部门之间的层层分解、步步落实,形成一种纵横交错的目标责任分解体系。目标责任分解机制需要保持内在的连贯性和外在的一体性,其核心在于建立坚强有力的目标责任执行机制。落实目标责任执行机制,就要围绕总目标、分目标、任务目标,科学划分目标层次,落实目标管理责任制,提高执行力。对此,可依据跨行政区生态环境现状与治理形势,由中央或区域上级政府牵线,各治理主体共同协商;依据责任清单,明确任务目标;依据不同目标任务,确立相应的执行主体、目标考核期限与绩效要求,推动目标执行落实到位。

  推进信息资源共享,建立协同治理信息资源共享目标管理机制。完善跨行政区生态环境信息开放共享的法规体系建设,明确各级治理主体在生态环境信息资源开放共享中的目标责任和共享内容,对生态环境信息开放共享安全保障体系的建设、运行、管理和维护工作做出制度规范。建立健全规范的信息开放共享考核与监管机制,坚持目标管理下的“结果型”考核,通过科学的绩效考核促进生态环境信息开放共享服务水平的提升。建立科学有效的信息资源开放共享目标落实保障机制,在推进跨行政区生态环境治理进程方面,应积极加强共享权与贡献度挂钩的激励保障机制。对因生态环境信息开放共享而加剧成本支出的地方和部门给予适当的奖励与补偿,推动区域间建立横向生态环境信息资源补偿机制。

  落实治理目标绩效评估,完善协同治理绩效问责制建设。实施协同治理目标绩效评估,是指在目标实施过程中对生态环境治理任务目标所达到的影响、效果进行测评。作为一种正反馈的预期激励措施,这是深化跨行政区生态环境协同治理任务目标顺利实现的有效工具。它依据一定的规则、标准、程序对各级政府部门及其所属人员在生态环境保护和治理中所承担的责任、义务的履行情况进行监督、质询、评价,并依据责任主体的绩效表现实施奖惩。最终通过完善的绩效评估体系和问责制度建设,确保区域内各治理主体生态环境治理目标责任落到实处,并实现绩效目标的持续改进。

 

  (本文系国家社科基金青年项目“基于目标管理的跨行政区生态环境协同治理绩效问责制研究”(17CZZ021)阶段性成果)

  (作者单位:燕山大学公共管理学院)

作者简介

姓名:司林波 工作单位:燕山大学公共管理学院

课题:

本文系国家社科基金青年项目“基于目标管理的跨行政区生态环境协同治理绩效问责制研究”(17CZZ021)阶段性成果

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