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公共性:政府购买公共服务的价值取向
2018年11月07日 09:40 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:张雅勤 字号

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  公共服务不仅是用以满足公众基本需求的公共职能,同时也是传递公平、平等、正义等价值的现实载体。政府作为购买者,要充分扮演好服务购买者、过程监管者、制度供给者等角色,保障社会公共利益的实现。

  公共性是公共服务的内在属性,也是政府购买公共服务中应遵循的行动原则与价值取向。政府购买公共服务的公共性直接体现在服务主体在提供公共服务过程中对社会公共利益的重视与维护;外在表现为政府充分运用社会力量公正、规范、负责地履行服务职能、提升公共福利以及回应公共需求。然而在实践中,政府购买公共服务的一些环节和行为所体现的价值取向与“公共性”之间存在着一些矛盾。这些矛盾在不同地区显现的程度不同,但其负面效应可能损害政府购买公共服务的公共性。因此,如何正确认识并强化政府购买公共服务的公共性,是我国进一步深化政府购买公共服务改革需要探讨的问题。

  重视公共服务购买结束后的政府责任

  政府购买公共服务的主要运作机理是将公共服务的供给过程分解为规划和生产两个层面。其中,政府承担公共服务的规划职能,通过公开招标、定向委托、邀标等形式将公共服务的生产职能转交给社会组织、企业等社会力量履行。自20世纪90年代中后期,我国就开始了政府购买公共服务的实践,其在降低财政成本、提高服务绩效、激发社会活力等方面显现出独特的优势。在某种程度上,我国政府购买公共服务的产生,正是政府期望通过收回财政责任增强公共服务改革中的公平性和均等化。然而,政府购买公共服务的实践仍然难以完全避免诸如供需失衡、监管不足等现象。这在一定程度上影响了公共服务的回应性、公正性和公益性,可能使政府购买公共服务的起点、过程和结束后出现“公共性流失”。

  平衡购买起点的供给需求,以提高公共服务的回应性。迅速、准确且有效地回应公众的诉求,是政府购买公共服务的出发点。然而,一些部门在设计政府购买公共服务项目时,未能充分对公众多元化、个性化需求进行深入、细致的调查。而公众尤其是社会弱势群体表达需求的渠道较少,无法完全保障自身的选择权和评价权。这两方面都会降低公共服务的回应性,从而可能增加公共服务的供需矛盾。

  完善购买过程的运作规范,以维护公共服务的公正性。政府购买公共服务中的公开招标、定向委托、邀标等形式能否做到规范、公正、公开,在很大程度上决定着其对公共利益的增进程度。然而,由于监管制度和评估机制尚未完全健全,政府购买公共服务过程中可能会出现影响公开透明原则、竞争择优原则的现象。

  重视购买结束后的政府责任,以强化公共服务的公益性。政府将公共服务转交给社会力量之后,仍然要扮演好安排者、监管者、协调者的角色,才能保证公共服务的公益性。如果政府监管不到位,承接公共服务的社会力量就可能降低公共服务的质量,造成公共资源浪费,致使公共服务所内含的公益性减弱。

  健全政府购买公共服务机制

  如果对政府购买公共服务中遇到的一些问题不加处理,那么可能对公共服务的公平正义、公共利益、程序正义等价值要求造成负面影响,引起公共性在实质和形式两个层面的流失。引发“公共性流失”的因素是多重的,需要从政府购买公共服务的不同层面进行分析。

  在购买主体上,一些政府部门没有完全承担起自己的职责是“公共性流失”的重要原因。政府购买公共服务是对公共服务提供方式的创新,政府维护公共利益的责任应被进一步凸显。然而,一些政府部门虽然将公共服务转移给社会力量,却没有及时对其进行严格监管和科学评价。这可能会影响政府的公信力,引发公众的不信任。

  在承接主体上,少数社会力量未能充分重视公共服务的公平正义原则是“公共性流失”的动因。由于公共服务的成本、价格和产出难以量化,尤其是一些“软服务”如教育、医疗、养老等,在成本与价格的计算、质量标准的制定、服务产出的评估方面难以精确计算,可能产生合同漏洞。在监管机制不健全的情况下,一些承接公共服务的社会力量可能会片面追逐经济利益,相对忽视了公共服务的公平正义原则。

  在消费主体上,公众参与不足是“公共性流失”的主要因素。对于政府购买公共服务,公众不仅是公共服务的消费者,也应该扮演需求表达者和监督者的角色。公众有权利对自身服务需求进行表达或者推选代表参与公共服务的制定,以增强政府购买公共服务的针对性。同时,公众也有责任对政府和社会力量进行监督,并对其绩效进行评价,以保障政府购买公共服务的规范。然而在实践中,由于公众参与意识较弱、参与渠道较少,尚未对政府购买公共服务形成有力制约和有效评价。

  在购买环境上,机制不健全是“公共性流失”的外在成因。政府购买公共服务在我国推行时间不长,目前缺乏全国性的法律法规。另外,相关立法细节也尚未深入讨论,尤其是针对政府购买公共服务可能引起的问题缺乏立法防范。在这种情况下,政府购买公共服务的申请、评审、立项、招标、订约、实施、调整、结项、评估、反馈等一系列程序都需要进一步健全管理机制。尽管各地方政府出台了不少相关条例或规定,但是由于缺少理论指导和实践经验,这些条例或规定的实施方法可操作性不强,制定的考核评估流程也缺乏科学合理性。进一步健全相关机制,才能确保政府购买公共服务的科学性、公正性和规范性。

  设计科学的政府购买公共服务流程

  改革公共服务供给方式的前提是保障公共服务的公共性。这需要从多个层面探寻路径,为推进公共服务纵深改革提供价值共契、制度相容、行动协调的改革方案。

  其一,转变相关主体的思想观念,遵循公共导向。公共服务不仅是用以满足公众基本需求的公共职能,同时也是传递公平、平等、正义等价值的现实载体。政府作为购买者,要充分扮演好服务购买者、过程监管者、制度供给者等角色,保障社会公共利益的实现。社会力量作为承接者,要进一步增强自身社会责任感和公共服务精神,不仅要充足优质地生产公共服务,还要在面向公众提供公共服务时秉持公正、公平的原则。公众作为消费者,要增强公共服务的参与意识和责任意识,对自身作为政府购买公共服务的决策参与者、监督者、评价者的身份形成正确认知,并且积极争取参与权,增强维护公共利益的能力。

  其二,在责任基础上进行逻辑重构。保障政府购买公共服务公共性的关键因素是相关主体能否建立清晰明确的责任关系。概括而言,在政府购买公共服务过程中主要存在两种类型的责任关系:政府、服务承接者、公众三者之间的长线责任,公众与服务承接者之间的短线责任。这就需要塑造起以政府责任为主线、契约规范为保障、平等协商为方式、信任和共识为基础的合作共治型公共服务供给模式。政府和社会力量要承担起应负的责任,公众也要积极参与,从而确保公共利益的增进和公共性的实现。

  其三,在法治框架内进行流程再造。政府购买公共服务是一项系统工程,需要在加大制度供给的前提下进行流程再造。当前我国政府购买公共服务的顶层设计力度仍需加强,需不断完善系统规划和操作性强的措施、办法。建议对《政府采购法》进行修订和完善,补充政府购买公共服务的相关内容。与此同时,建议对国家财政税收法律和规定进行调整,明确制定适用于社会力量生产公共服务的公共财政规定及税法。此外,还要建设和完善相关配套制度,为政府购买公共服务的范围和标准、服务对象的界定原则和方法、社会力量的服务承接资质认证等提供制度依据。

  在完善的法治体系框架内,进一步设计系统、科学、可行的政府购买公共服务流程。第一步是明确需求,制定规划。政府需要扩大渠道,更加全面、细致地了解公众的公共服务需求,在参照社会发展总体规划和财政计划的基础上,确定政府购买公共服务的范围、成本和质量标准。第二步是公开招标,签订合同。政府部门秉承公开、公正、平等的原则,严格考核竞标机构的专业资质和服务承接能力,再与中标机构签订购买合同。购买合同要明确购买金额、服务项目、服务期限、评估标准、评估方法和各方的责任义务,以及过失事件的责任及处理等条款。第三步是监督管理项目实施。在公共服务项目实施过程中,政府应认真履行职责,加强监督管理。第四步是评估服务。当政府购买公共服务的购买合同期满或者项目方案全部完成时,政府应邀请第三方(如专家学者、专业评估机构等)对其经济性、规范性、效率性和公平性开展评价。通过提升购买流程的规范化、制度化、科学化程度来保障政府购买公共服务的公共性。

 

  (本文系国家社科基金项目“政府购买公共服务的‘公共性流失’问题及对策研究”(15CZZ026)阶段性成果)

  (作者单位:武汉科技大学文法与经济学院)

作者简介

姓名:张雅勤 工作单位:武汉科技大学文法与经济学院

课题:

本文系国家社科基金项目“政府购买公共服务的‘公共性流失’问题及对策研究”(15CZZ026)阶段性成果

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