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股份合作改革与乡村治理变迁的逻辑关联
2018年09月12日 09:39 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:姜庆志 字号
所属学科:政治学

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  集体产权一直被视为观察乡村治理的窗口,它不仅构成了村民自治运行的经济载体,还形塑了村庄内部的社会结构。集体产权的变革往往会引发乡村治理格局的嬗变,这在历次改革实践中已得到充分印证。作为新一轮农村集体产权改革的核心,股份合作旨在明确集体成员身份和股权配置的基础上重新整合各类生产要素,从而增强集体资产的发展活力,保证农民共享发展成果。先“分”后“合”,彰显农民主体地位的改革过程,不仅充分调动了村民追求自身利益的积极性,还进一步激活了乡村的各类政治活动,成为影响当前乡村治理体系变迁的重要因素。

  乡村治理公共空间更为“活跃”

  乡村治理需要一定的公共空间,它代表了乡村公共利益的多寡与凝合程度,决定着乡村治理活力的强弱。公共空间越小,乡村治理就越容易走向空心化和碎片化。进入新世纪以来,伴随着城镇化的快速推进,农民个体流动的机会不断增多,对集体的依赖性和关注度不断下降,而参与渠道不畅也在很大程度上将村民阻挡在集体决策之外,这就压缩了乡村治理赖以运行的空间,导致村民自治等制度处于“空转”的状态。

  股份合作改革的推行在很大程度上改变了这一现状,它通过提升村庄内部公共利益密集度的方式丰富了乡村治理的内容。其一,通过资产量化、成员界定和股权配置等环节,村民多了一个“股民”的身份,对“集体资产”的概念日益清晰,知晓了集体经济发展对于增加自身财产性收入的重要意义,这将村民的关注点重新拉回了乡村公共生活中,政治参与热情得到有效提升。其二,股份合作改革本身就是一项极为复杂的公共事务,由此引发的各类矛盾冲突又加深了这种复杂性,按照我国农村集体产权制度的设计,这必会增加乡村治理尤其是村民自治的内容,村民代表大会等群众议事活动也因此变得更“实在”。其三,面对集体资产产权归属不明、收益不清、分配不公和成员分配权缺乏保障等问题,股份合作改革试图提供制度化的解决渠道,这将引导村民在制度约束下解决内部矛盾,凸显了共识机制的作用。

  因此,我们可以看到,不论是解决突出矛盾还是凝聚共识,在股份合作改革这一机制运作下,乡村治理多了一个实在的运行载体,村民自治的内在价值通过经济利益分配的方式得以更多体现。可以说,农村股份合作改革对乡村治理的首要作用便是使之更为“活跃”。

  作为一项集体所有制框架下的改革,农村股份合作蕴含了复杂的利益机制调整,股份合作改革也容易引起各个治理主体间关系的调整。

  其一,突出了集体经济组织的地位。长期以来,农村集体经济组织大都处于“隐身”状态,经济管理职能多由村民委员会代替实施。股份合作改革以后,虽然有些地方构建了“村企合一”的模式,但广东一些先发地区已经意识到这种模式的弊端,开始探索并实施了“政经分离”的改革。可见,伴随着股份合作改革的深入,集体经济组织已经走到台前,与村两委之间的职能分界也愈发清晰,不管被放置在何种位置,经济主体地位更加凸显已是不争的事实。

  其二,调适了国家与农民的关系。从农业税的取消到集体产权改革,国家与农民的关系呈现出“捆绑”到“减负”再到“赋权”的过程,基层政府从村庄获取资源的制度空间越来越小,伴随而来的是直接干预意愿的降低,维护农村社会稳定成为首要目标。因此在股份合作改革推进中,基层政府在组织实施中大都将重点放在规则的制定和监督上,同时也希望改革引发的矛盾在村民内部消化而非上交政府解决,这保证“尊重农民群众意愿”的原则得到最大程度的贯彻,客观上增强了村民自治的独立性,也顺带扩大了市场力量和社会力量的活动空间。

  其三,推动了乡村经济精英进入治理过程。股份合作改革是农村经济组织形态的变化,这一过程使乡村经济精英脱颖而出。由于他们具有很强的资源调配能力,因而很容易涉足和影响乡村公共事务的治理。就股份合作改革的作用路径来看,有的通过加入理事会等形式进入村庄政治结构,成为联系村委会与群众的纽带,有的则通过村委会选举成为政治精英,这强化了村庄精英共治的局面,提高乡村经济发展活力的同时也带来基层民主被操控的风险。

  其四,增强了乡村治理的开放性。为了增强股份合作社的市场竞争力,国家鼓励通过入股或参股龙头企业、与金融机构建立风险分担机制、引入社会力量优化内部管理等方式发展集体经济,这打破了村庄治理的封闭性,使得其他治理主体得以进入。因此,不管是从内部还是外部来看,股份合作改革已使乡村治理的权力结构趋向“多元”。

  股份合作形塑乡村治理的规则秩序

  作为一项具有中国特色的制度创新,农村股份合作是村民在国家制度规范的支配下,利用自治机制构建的一套新经济管理模式,这种经济规则的重构及运行已影响到乡村治理的政治过程。

  其一,改革倒逼村庄重塑治理规则。对于缺乏现代政治治理经验、村民矛盾累积较深的村庄而言,开启改革需要承受巨大的压力,制定更加有效的治理规则成为必然选择。从实践来看,有的地方是将已有的村民自治制度落实,有的则是引入新的民主协商技术重构村民议事制度,如珠海海澄村为了保证股份合作改革的顺利进行,提前一年就建立新的民主协商规则并用于村庄事务的治理。

  其二,股份合作社运行规则的扩大化。股份合作制的核心是基于“一人一票”或“一户一票”的基层民主控制机制,因此改革本身就是一次基层群众自治训练。通过合作社议事章程、财务管理、资源分配、群众监督等制度的有效运行,村民的参与意识、共同体观念和村庄治理效能得到了提升,这激励乡村治理者把有效规则运用到其他领域。譬如江苏南京市就在农村股份合作改革的基础上,推行了以“村账村管”“四级核算”为核心的农村财务管理模式。

  其三,改革扩大了市场机制对乡村秩序的影响。股份合作改革提高了农村生产要素的市场化水平,村民参与市场经济活动越多,竞争、法治、契约等原则就越容易渗透进入乡村社会,影响并重构传统的伦理规范。一个典型的现象就是村民的合同意识和法律意识较之以前大有提升,合同行为也不断增多。此外,伴随外来市场主体的进入,资本在乡村社会的话语权不断增强,并成为国家与农民之间各类惠农项目和资金的“过滤器”,影响着国家乡村振兴目标的落实。在一些资本深度下乡的地区,已经出现村级组织日益依附于公司并成为“代理人”的情况,这种权力与资本构筑的关系网冲击着原有的秩序,带来村民经济权益受损、乡村社会矛盾增多等治理风险。由此可见,不管是积极还是消极的影响,股份合作改革已经推动乡村秩序走向“重构”。

  需要指出的是,股份合作改革虽然引起了上述治理要素的变化,但由于各地区情况存在较大差异,因而还需具体分析和跟踪观察。就实践来看,股份合作影响乡村治理的方向和程度与绩效有着密切关联,当经济增长和社会公平度得到提升时,乡村治理体系和治理能力的现代化就水到渠成,反之则容易出现矛盾激化的窘境。

  因此,股份合作改革并不是包治百病的“灵丹妙药”,它为构建乡村治理新体系带来契机的同时也带来各类压力,这是改革者需要正视的问题。特别是在中央提出“力争用5年左右时间”基本完成经营性资产股份合作改革的政策导向下,各地要坚决落实坚守法律政策底线、尊重农民群众意愿、分类有序推进改革等原则,发挥基层党组织的领导核心作用,积极稳妥地处理好各种关系,以公共性、包容性和法治化为导向,基于股份合作改革的规律及实际影响针对性地设计治理方案,避免乡村社会因大范围利益调整而陷于治理失序。

 

  (本文系2017年国家社科基金项目“农村股份合作复杂情境下基层治理适应性变革研究”(17CZZ023)阶段性成果)

  (作者单位:华中农业大学公共管理学院)

作者简介

姓名:姜庆志 工作单位:华中农业大学公共管理学院

课题:

本文系2017年国家社科基金项目“农村股份合作复杂情境下基层治理适应性变革研究”(17CZZ023)阶段性成果

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