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环境污染第三方治理
2017年12月07日 09:08 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:蒋文武 字号

内容摘要:环境污染第三方治理是“排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司进行污染治理的新模式”。同时,工业企业定期发布环境报告书以及明确的第三方治理委托事务标准,与政府对第三方治理机构的经常化培训与考核等诸多政策配套,有效促进了环境保护法律法规的贯彻实施。这些行业协会既为第三方治理机构提供全面、专业、权威的信息数据,又对政府、排污单位、治污企业等进行客观、有效的监督,为环境污染治理的有序运转提供了重要保障。其中,政府部门通过制定相关法规政策进行宏观布局与指导,水务公共管理部门统筹管理水务治理的环境社会效益和经济效益,水务经营企业承担全国供水及水处理职能,行业协会、环保协会等负责环保监督、投资管理、情况反馈等。

关键词:水务;污染治理;环境保护;排污;企业;委托;环境治理;行业协会;市场化;废水

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  环境污染第三方治理是“排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司进行污染治理的新模式”。在该模式下,环境污染治理责任从环境污染企业和公共部门转移到专业的污染治理企业。治污专业化、规模化运营,有助于提高污染治理效率并推动环保产业的快速发展,同时还便于环境保护部门监督管理。目前,环境污染第三方治理模式主要包括委托经营、特许经营和PPP(政府和社会资本合作)等。

  美国是最早推行环境污染第三方治理的国家。例如,在环境监测方面,美国采用市场化运作方式,形成了多层级环境监测体系。具体监测工作由国家环保局、环境分析实验室、社会团体乃至个人等共同参与。其400多个环境监测点,基本由第三方商业机构投资运营。同时,借助环境公益诉讼机制,促进更多涉污企业选择专业化的第三方治理方案,从而有效降低了由于损害环境所带来的公民诉讼。为给环境污染第三方治理提供组织保障,美国成立了相关推进机构,包括从联邦政府到各州的环境保护机构以及环境服务委员会,后者负责监督、管理环境保护机构和第三方治理机构。为激励环境污染第三方治理企业加快技术创新,美国政府出台了以研究基金、优惠贷款、专项补贴等多种形式的扶持政策。

  日本享有环境治理最成功国家之一的美誉,这得益于其政府、企业、社会团体和国民广泛参与的环境保护行动。首先,完善的法律体系与有效的配套政策相结合。严格而细致的立法详细规定了各类环境治理的基本原则。同时,工业企业定期发布环境报告书以及明确的第三方治理委托事务标准,与政府对第三方治理机构的经常化培训与考核等诸多政策配套,有效促进了环境保护法律法规的贯彻实施。其次,严格的审核认定与适当的经济性激励相结合。一方面,日本的相关法律规定,对于一般的废弃物处理企业,需由市町村和都道府县分别审核其资质和设施条件,取得市(町村)长和知事的许可;再生利用企业要接受环境省的审核,并获得环境大臣的许可,等等。另一方面,日本政府对于环境治理提供适当的经济支持,如减免公害较小、排量较少车辆的产品税,不征收大气和水体公害防治设备的任何不动产税,以及为环保企业或机构提供金融产品服务等。再次,排污单位的自我治理与第三方治污企业的专业治理相结合。产业废弃物的排放由排污单位承担主要责任,其治污方式可根据污染情节轻重或排污设施条件等进行选择,既可以自己处理,也可交由第三方治污企业进行专业治理。但是,排污单位必须对处理情况进行严格监督,并承担污染治理费用。最后,日本地方政府主导与行业协会参与相结合。地方政府设有环境管理机构、环境审议会、环境科学研究机构等,对本辖区的环境质量负全责;根据不同专业形成的日本环境安全事业株式会社、日本环境保全协会等行业协会,承担着本行业废弃物处理业务的资质审查、招投标工作以及部分环保基金的管理职能等。这些行业协会既为第三方治理机构提供全面、专业、权威的信息数据,又对政府、排污单位、治污企业等进行客观、有效的监督,为环境污染治理的有序运转提供了重要保障。

  除了美国和日本外,以德国、英国、法国等为代表的西欧国家,在环境污染第三方治理方面也进行了许多积极探索。德国主要通过建立完备的环保法律规范体系,为污染治理提供制度保障。自20世纪70年代至今,德国出台了一系列环境保护方面的法律法规。目前,德国已拥有世界上最完备、最详细的环境保护法律体系,其联邦及各州的环境法律、法规约达8000部,还实施了约400个欧盟的相关法规。其中,德国《水平衡管理法》《废水纳税法》等严格限制了工业企业向地表或地下排放废水和废液的行为,同时又对废水和废液的处理标准和工艺要求等设定了较高标准。而对于相关要求,一般只有专业的环境污染治理企业才能达到。因此,这间接促进了环境污染第三方治理企业的发展。德国《环境责任法》全面规定了设备责任,根据是由排污方还是第三方治污方控制设备来认定因果关系,并规定了不可抗力的免责条件,为环境服务公司和排污企业提供了一定的权利保护。

  就英国和法国而言,以其水务行业的治理模式为例。英国于1989年正式开展水务行业市场化改革运动,并逐步建立了责任清晰、多主体参与的市场化运作模式。其中,政府部门通过制定相关法规政策进行宏观布局与指导,水务公共管理部门统筹管理水务治理的环境社会效益和经济效益,水务经营企业承担全国供水及水处理职能,行业协会、环保协会等负责环保监督、投资管理、情况反馈等。

  在法国,根据水的不同用途和性质制定了不同的水费收取标准:工农业废水符合排放标准的不需付费;不符合排放标准的,则要按照排放量和污染程度收取相应的费用;家庭用水除了需缴纳以使用水量计算的费用外,还需缴纳用于水污染防治的水资源保护费、污水治理费等费用。在1982年《分权法案》和1992年《水法》颁布后,法国正式在水务行业推广委托经营模式,吸引私人资本进入水务行业。该模式是在保持环境设施产权公有的前提下,通过委托经营合同引入私营公司的参与。经过整合,形成了以苏伊士、威立雅和萨尔三家私营水务公司为主的治理格局,承担了全国约80%的供水及污水处理业务。其中,苏伊士和威立雅集团还是位居全球财富500强的专业环境服务企业。

 

  (本文系2014年度湖南省社会科学成果评审委员会委托项目“湘江流域生态环境第三方治理机制研究”(XSP2014090919)阶段性成果)

  (作者单位:湘潭大学公共管理学院)

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