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石涛:发达国家监管公益类国有企业
2017年08月10日 09:39 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:石涛 字号

内容摘要:由于国情差异,公益性国有企业的范围在不同国家表现不同,但从不追求利润最大化角度看,不同国家在对公益类国有企业监管的过程中,大致采取了以下监管措施,确保其公共利益的实现。一般来说,各国对于国有企业本身的管理和考核都非常严格,对于公益类国有企业更是严之又严,以确保公益类国有企业的经营活动始终处在监管之中。从各国一般性做法来看,对公益类国有企业的评估、合理程序的建立、国家审计和独立审计、专业监管机构的监管以及社会公众、政府和议会的监督等,形成了对公益类国有企业活动的有力制约,使其更好地服务社会公众。发达国家对公益类国有企业采取的共性措施,充分反映出公益类国有企业和商业类国有企业改革路径的差异性,这种差异化改革措施的根本起因是前者追求社会利益最大化,后者则是追求利润最大化。

关键词:公益;利益;垄断;监管;国有企业改革;皇家公司;监事会;企业法;内阁;法律

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  世界上不同国家拥有数量不等的公益性国有企业,这些国有企业主要分布在公共服务、能源、交通、通信、环保等领域,主要功能是弥补市场失灵。由于国情差异,公益性国有企业的范围在不同国家表现不同,但从不追求利润最大化角度看,不同国家在对公益类国有企业监管的过程中,大致采取了以下监管措施,确保其公共利益的实现。

  制定专门的法律给予规范。公益类国有企业所提供产品的属性及服务方式均不同于一般的竞争性国有企业,因此,大部分国家制定了专门的法律予以规范。一是制定《公共企业法》等法律,对公益类国有企业的权利、义务、机构成立、业务范围、财务披露等作出明确规定。例如,在美国有针对联邦政府公司的《政府公司控制法》,加拿大则在《财务管理法》中专门设立《皇家公司》一章;德国则在《联邦预算法典》中明确公共企业的基础性、框架性的规范,俄罗斯有《非商业组织法》和《国家与自治地方单一制企业法》。二是针对一个国有企业制定一部法律,从而实现“一对一”立法。例如,日本对103个国有企业特殊法人制定了103个特殊法规进行规范,如《高速公路公司法》、与日本电话电报公司有关的《电信公司法》等。在智利,国家电视台的成立就是根据宪法第12条第19款,授予国家权力去组建、成立和维护电视台,并要求电视台在任何时间和地点给全体智利人民以一种多元的、独立方式提供信息、娱乐和文化方面的服务。

  明确公益类国有企业的非营利目标。通过公司章程、公司声明、绩效合同以及议会和政府批准等多种形式,明确公益类国有企业的经营范围和目标。例如,根据《广播法》,加拿大广播公司有法律义务提供广播、电视服务,以满足不同地区的一些特定需求,从而有助于文化交流,并反映加拿大多元和多种族文化。这类企业不以营利为主要目的,对企业可能获得的收益进行严格限制。例如,1997年成立的瑞典IRECO公司,主要用来提升瑞典在工业研发方面的水平,因此对其没有营利目标的考核。挪威机场管理公司(Avinor)负责运营和发展全国性航空网络,并为民用航空和为军民两用提供节点空中导航服务。为了更好地实现社会公共利益,斯洛文尼亚成立了在萨瓦河地区监管水和能源基础设施的INFRA公司,并在空中交通控制、港口等重要领域对应成立了一些国有企业。由于从事公益类活动的国有企业一般都存在不同程度的亏损,因此,不同国家采取不同方式对这类企业或者公益类活动给予一定补偿。

  完善治理结构确保公共利益。一是确保在董事会/监事会中有大量代表公共利益的人员并拥有影响力。例如,德国有关法律规定,在500名雇员以上的国有企业中,设立由3—20名监事组成的监事会。监事会成员50%由联邦政府代表担任,另外50%由职工代表构成。瑞典政府的公务员则可以担任国有企业董事会成员,主要了解企业经营活动是否符合国家要求。2007年,有47名国家公务员出任国有企业董事。二是确保代表广泛性。在法国,董事、董事长和总经理由内阁会议以法令形式任命。根据《公共部门民主化法案》,董事会由三类代表组成,国家代表由各有关部门的部长任命,社会知名人士代表也由主管部门的部长选定。其中,董事长、国家代表的免职或撤职,由政府决定。三是保留特殊股权或者优先股,英国、德国等皆采取此类方式。

  避免或者禁止行政垄断。现实中,对于公益类国有企业的补贴、特许经营等行为,存在不同程度的行政扶持。为防止出现行政性垄断,一些发达国家采取法律措施禁止行政性垄断行为,同时对于正常的行政性扶持给予豁免,以确保公益类国有企业顺利实现既定经营目标。例如,欧盟法院将违反欧盟反垄断法的国家行为,归为既包括抽象行政行为——颁布行政法规、指令、规章,又包括行政管理与委托等具体行政行为——“通过行政指令强制公共企业从事垄断行为”、“利用授予特许经营权等行政手段为公共企业从事垄断行为提供便利”、“强化公共企业从事垄断行为产生的限制竞争影响”、“向私法性质的市场经营者转嫁国家公共义务”。欧盟法院认为,成员国扶持的行政行为要获得反垄断豁免,必须证明这种行为是符合公共利益的。公共利益必须立足社会整体性利益而非特定集团或群体利益,同时其他非公共利益无法替代这种公共利益,公权力与这种公共经济利益具有密切的关系,而非公共经济利益服务则没有这种紧密关系。

  严格管理和监督公益类国有企业的活动范围。

  一般来说,各国对于国有企业本身的管理和考核都非常严格,对于公益类国有企业更是严之又严,以确保公益类国有企业的经营活动始终处在监管之中。例如,澳大利亚1994年颁布的 《联邦公营企业法》,通过严密的报告制度、审批企业发展计划、委派企业管理人员、严格的财务管理和审计制度等,对公营企业建立特别规范。由于公益类国有企业没有完全可以参照的对象,因此,对于公益类国有企业的绩效评估则成为各国管理的重点内容。例如,匈牙利根据实际变化的情况,在动态基础上直接监测;荷兰则通过事前的绩效合同来对事后的产出进行常规审查;新西兰根据公司的意图声明来发布年度报告,公开其全部活动;挪威则通过国家审计,对受资助的目标给予严格审计。从各国一般性做法来看,对公益类国有企业的评估、合理程序的建立、国家审计和独立审计、专业监管机构的监管以及社会公众、政府和议会的监督等,形成了对公益类国有企业活动的有力制约,使其更好地服务社会公众。

  公益类国有企业的设立和撤销都有严格的要求。鉴于公益类国有企业肩负的特殊任务和目标,各国对于公益类国有企业的成立或者撤销都有严格的程序和要求。例如,在加拿大,假如政府希望创建一家新的皇家公司,成立新企业的建议必须首先递交总理并经其同意。之后,建议必须以内阁备忘录的方式由内阁批准。假如创建皇家公司的建议被总理和内阁批准后,该皇家公司是通过法令规定来建立的,则需要议会通过相关的法案。在议会中,法案必须由一位部长来介绍,在接受御准和成为法律之前,由参众两院通过。加拿大邮政公司(1981年)和加拿大航空运输安全管理局(2002年)的成立都遵循了类似的程序。在芬兰,建立新国有企业的程序以及增加或者减少一个国有企业中的国有股份的程序,都必须按照所有权操作和联邦参股的有关法律来执行。决策的主体是内阁。假如联邦基金投资于国有企业,释放这些基金的决策需要通过预算程序并由议会来实施。德国如果创建新国有企业或者从现存公司中购买股权,需要递交充分理由,遵照《德国联邦预算法》的有关要求,同时需要得到财政部的同意。一般来说,国有企业中止的程序分为中止一个企业的程序和国有企业私有化程序这两种类型。对于前者,其实就是创建国有企业程序的逆向。对于私有化而言,更多依赖一个法律措施。一些国家不需要议会同意就可以分拆,另一些通过私有化法案来推进以提高透明度。德国政府出售德国邮政股份、荷兰出售国有博彩企业卡仙奴以及英国皇家邮政私有化等都反映了类似的要求。

  发达国家对公益类国有企业采取的共性措施,充分反映出公益类国有企业和商业类国有企业改革路径的差异性,这种差异化改革措施的根本起因是前者追求社会利益最大化,后者则是追求利润最大化。因此,制定差异化的改革措施,避免“一刀切”式的改革,将是国有企业改革的内生性要求。

 

  (本文系国家社科基金一般项目“规制视角下的公益性国有企业改革及政府监管研究”(14BJL044)阶段性成果)

  (作者单位:上海行政学院经济学部)

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