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提升国家治理的制度执行力
2019年11月28日 10:37 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:宋雄伟 字号

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  党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开,我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。制度可以被看作公共权力机关为实现公共利益和有效治理,通过一定的政治程序输出的公共政策体系,以达到分配社会资源、规范社会行为、调整社会利益和满足价值诉求的目的。因此,提升国家治理制度执行力的关键是要构建一个有机、协调、动态和整体的政策执行系统,将治理主体、治理机制和治理效果密切联系起来,以推进国家治理体系和治理能力现代化。

  习近平总书记指出:“制定出一个好文件,只是万里长征走完了第一步,关键还在于落实文件。在贯彻落实上,要防止徒陈空文、等待观望、急功近利,必须有时不我待的紧迫意识和夙夜在公的责任意识抓实、再抓实。”制度执行的现实景象提醒我们,制度走样、制度变形、制度空转和制度失败等常伴随着制度执行的过程,阻碍了国家治理现代化目标的实现。究其原因,制度执行体系的低效甚或失效与制度设计、执行、评估和更新的相互脱节紧密相关。制度执行过程并不是始终保持静态的,而是复杂多变的动态过程。任何一个制度执行环节的欠缺,都会影响到制度的执行力。例如,制度目标设计不科学、制度执行任务分工不明确、资源供给不充分和制度执行人员专业性不足等皆会影响制度执行力。

  在我国制度实践中,诸多案例揭示了制度执行脱节的相互影响、动态转化的多重演进关系。首先,制度设计是一个政府、市场、社会、专家学者和其他主体相互作用、协商博弈的过程。在这一过程中,如果制度设计环节的“分歧”不能最大程度地转化为“共识”,那么这种诉求会进一步转化到制度执行阶段,并使制度议题重新回到制度设计阶段。其次,受到多元执行主体价值观念多样性的影响,一些制度在执行过程中极易变样走形。理念是一个更加复杂的变量,它可以由多层次的因素构成,其中包括更深层次的意识形态和文化因素。而制度执行者会根据自己的知识与经验解释和重构制度的内涵与意旨,并将其嵌入到制度执行中。这种特质往往会导致制度设计的原本价值被执行者的自我价值篡夺,甚至使制度设计的良善意图无法贯彻执行。再次,制度执行目标对象的特质也会影响其执行过程。例如,分配制度的执行偏差大多是由政策本身的因素造成的;构成性制度执行的关键在于不同执行机构之间的沟通和协调;规制制度执行难度大,影响其有效执行的关键因素包括规制对象的特点和能否有效控制规制者与被规制者之间建立在权钱交易基础上的合谋;再分配制度执行过程中地方政府、市场主体和公众等利害相关者会围绕其所蕴含的巨大利益空间展开复杂的利益博弈。最后,制度评估的缺乏同样能够损害制度执行过程。客观中立的制度评估有助于反馈在设计和实施阶段的制度盲点和漏洞,起到监督的效果;反之,则会造成部门之间的“庇护”,掩盖真实数据或事实,破坏制度执行与评估的良性互动。由此可见,制度执行深受制度设计、评估和更新等其他环节的影响。而要有效提升制度执行力,亟须保持制度过程的开放性和公共性。

  一方面,一个没有考虑制度执行过程的设计是一个不完整的制度设计。制度执行虽然看上去是对一项制度的贯彻和落实,但事实上是一个社会建构的过程。从这个角度来看,执行过程嵌入到什么样的社会结构和网络之中,都会影响到制度的执行效果。制度设计可以说是整个制度过程的起点,涉及诸如经济、社会和文化等复杂问题如何进入到制度过程,它将带有明显价值偏好的问题引入制度过程,使政府、公众和专家等保持良好、有序和建设性的互动机制,确保权力在制度设计过程中进行规范性、有效性的配置,建立价值偏好与理性之间的平衡。在制度设计过程中,需要认定参与主体、公开协商讨论,并在协商共识的基础上赋予设计过程以规范性、合理性,把参与各方意见和意志的形成过程置于核心地位,使之成为一种制度化的过程。社会公众能够通过对公共议题的反复讨论,促成观念转换、达成共识,并将这种共识传递到设计过程中。

  另一方面,健全完善制度评估,通过评估诊断问题、发现原因,不断优化制度设计。制度评估是指特定的主体根据一定的标准和程序,通过考察制度过程的各个阶段、各个环节,对制度执行的效果、效能及价值所进行的检测、评价和判断。它将制度的运行情况反馈给决策机构,构成进一步修正调适制度设计的基础。制度评估既可以进一步提高制度设计的质量,更可以对执行过程中的问题及时纠偏。在制度评估中既要推动评估过程公开化,又要促进评估结果公开化。通过评估过程的公开性,将评估主体、方案、时间、场所、进度以及经费等进行公开;将评估结果公开化与“使用取向化”相结合,通过公开让社会公众和政策目标群体参与监督,又将评估应用于制度设计,以改善制度设计的质量。而在制度评估中出现的新的理性认知,将进一步被整合到新一轮的制度更新过程,从而对现有制度重新审视,或修正目标完善既有的制度设计,或进一步修正更新制度。

 

  (本文系国家社科基金青年项目“基于制度激励—网络结构的党内法规执行体系及运行机制研究”(17CZZ007)阶段性成果)

  (作者单位:中共中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部)

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姓名:宋雄伟 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:齐泽垚)
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