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福利资源法律配置中的国家认证
2020年07月29日 09:55 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:王裕根 字号

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  国家公平地分配福利资源并依法保障社会成员平等的福利权,需要对社会成员信息和事实的识别和认证,认证的目的在于与法律文本所确定的条件和标准进行有效衔接,从而实现福利资源公平分配的立法目的。

  法律精准配置福利资源的前提在于事实认证

  从实践层面看,国家法律规定了某种权利,并不意味着某种权利就能在社会中得到实现。从权利的法律文本确认到权利的实际享有,中间还有一个权利实现的过程。法律文本的规定反映了权利在制度上的合法性问题,而权利的实际享有则反映了权利如何实现的问题。权利实现是由法律文本意义上的权利规定转化为社会现实层面权利实际享有的过程。就福利资源分配过程而言,国家为社会成员提供福利资源,意在为社会提供公共物品。而公共物品的分配与取得须严格执行法律文本所设定的相关资格条件,由此才能实现法律精准配置福利资源的目标。然而,在贯彻执行法律文本的规定时,如果难以有效识别具体社会成员的身份信息、财产信息以及行为信息等相关事实,那么可能导致国家福利资源的错配。因此,法律精准配置福利资源的前提是对社会成员的事实信息进行认证。

  以农村最低生活保障的资源分配为例。随着保障和改善民生的各种法律制度和政策文件的出台,农村最低生活保障方面的法律制度体系也日益完善。为了保障国家福利资源能够精准化地分配给法律所针对的申领对象,实现社会福利分配的公平正义,相关法律制度都细化规定了相应的申领资格条件。然而,法律文本所规定的申领资格条件及其倡导的福利分配正义观与基层民众所认知的平均主义和朴素主义正义观可能存在不一致。实践中,很多不符合申领资格条件的民众也都纷纷申请,以致国家福利资源分配在基层社会存在“拥挤状态”。农村最低生活保障资源分配中所呈现的“拥挤状态”,实际上反映出国家对基层社会事实和信息的识别和认证能力不足。

  福利资源分配中的国家认证能力

  国家认证能力是国家能力的重要组成部分,是指国家通过信息技术有效识别社会个体现存事实和状态的能力。詹姆斯·斯科特在《国家的视角:那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》一书中,专门探讨了国家对社会管理和控制的能力基础,认为国家能力的强大是建立在国家对社会事实和信息的有效识别基础之上。在詹姆斯·斯科特看来,国家对不同地区的地理情况、工业项目、区域人口等社会事实信息都进行技术编码和认证,这使得国家社会管理能力不断提升。国家能力又具体可分为认证、强制、汲取以及再分配等方面的能力。其中,国家认证能力是国家能力的基础。如果缺乏国家认证能力,那么国家强制、汲取以及再分配等方面的能力就会弱化。例如,公民征税标准的确定涉及国家认证能力,只有确定和认证公民个人的财产收入情况才能确定征税对象和范围,进而为实现国家再分配提供前提。

  在乡村社会中,确定最低生活保障的申领对象是基层政府重要的行政管理活动。尽管按照相关法律和规范性文件的规定,享受最低生活保障的群体必须是家庭人均收入低于当地的最低标准,但是家庭人均收入到底包括哪些家庭成员的收入、家庭成员的收入是否只包括工资性收入、多少家庭成员才算一户、家庭成员总收入的计算周期如何确定等等,这些社会事实和信息都需要国家认证。而相比城市工商社会,乡村社会并没有完全建立现代化的财产认证体系,国家认证能力在乡村社会中常常表现得相对孱弱。实践中,解决国家认证能力不足的问题主要依靠社区的瞄准机制,也即在本社区内通过社会自我认证的方式自动筛选出收入相对低的家庭。但是,社区瞄准机制又往往受到法律文本之外的社会因素影响,以致国家法律所确立的福利目标难以精准化地实现。

  从法律执行机制来看,国家认证能力是否强大直接影响到法律在基层社会的贯彻执行。实践中,基层社会福利资源难以完全依照法定的条件和标准进行分配,其最主要的原因是基层社会的国家认证能力还不够强大。在国家福利认证能力不足的情况下,最低生活保障对象的认定和识别标准相对比较模糊,相关福利资源的分配也难以做到实质上的公平。由于国家认证能力在基层社会中未能有效建立起来,这使得相关社会福利法律制度未能完全有效地实施。因而,要有效提升国家法律贯彻实施于社会的能力,有必要从社会层面强化国家认证能力。

  借助信息技术手段强化国家认证能力

  随着信息技术水平的提高,国家通过信息技术手段有效识别社会事实和信息的能力也不断提高,这为国家福利资源的公平分配提供了前提基础。迈克尔·曼在《社会权力的来源》中把国家权力分为专制性权力和基础性权力,专制性权力是指国家不需要与社会协商而直接把自身的意志贯彻于社会的能力,而基础性权力是指国家向本区域渗透并有效执行相关决定的制度化能力。在迈克尔·曼看来,基础性权力主要通过社会层面获取,它建立在国家与社会的良性互动基础上,更加侧重国家通过与社会的交往和互动来执行自己决定的能力。从这个意义上讲,国家认证能力是一项国家基础性权力,它是在社会中建立起来的,主要表现为国家对社会成员的身份信息和财产信息进行识别和认证并系统集成和编码。一个社会具有的国家认证能力越强大,表明国家在社会中的基础性权力也越大。而国家福利资源公平分配的前提是国家在社会中建立了强大的基础性权力,这套基础性权力主要体现为福利资源精准分配的国家认证能力。因而,对于有效实现福利资源的公平分配,在社会中强化国家认证能力具有十分重要的意义。

  强化国家认证能力应建立在有效的信息采集基础上。从经验层面来看,尽管国家法律文本规定了福利资源获取与分配的资格条件,但文本上所规定的资格条件并不会和社会成员呈现的信息一一对应,因此要使得法律目标有效实现,就必须强化国家对社会成员的信息认证能力。国家在社会中不断收集和完善社会成员的身份信息、财产信息以及行为信息并建立相应的信息编码和认证系统,同时确立信息筛查与核查机制,提升信息的有效度,可以不断强化国家基础性权力,从而为实现国家法律目标提供基础性保障。

  整合各类信息认证与识别系统是强化国家认证能力的关键。采集各类信息之后,还需要对各类信息进行分类和整合。实践中,有些信息在不同系统中存在交叉重复,而有些信息存在孤立状态,如果某个社会成员的信息散落于不同系统中,这不仅增加信息识别和认证的时间成本,也影响到国家认证能力的精准性。因此,有必要对各类信息系统加以整合并建立相应的信息分流与识别系统,保证认证对象的信息不产生冲突并能全面呈现认证对象的信息,进而减少国家认证的运行成本,推动法律的精准实施。

  实现国家法律规范与社会事实的有效衔接是持续强化国家认证能力的保障。国家应及时更新和完善法律文本所确定的规范标准,以适应社会事实的变迁。社会生活总在发生变化,产生于社会生活的信息也在不断变化,如果国家配置福利资源的规范标准无法跟上社会事实的信息变化,那么将难以充分发挥国家认证能力释放精准配置福利资源的潜能。因此,法律文本确定的规范标准应跟进社会生活的信息变化,不断提高信息技术比对和信息筛选能力,实现规范与事实之间无缝对接,进而有效服务于国家福利资源的精准分配。

  综上,福利资源的公平分配有赖于国家认证能力。国家认证能力是国家从事各项管理活动的依据,也是国家开展社会治理的前提。强大的国家认证能力能够把法律精准实施于社会,既能为福利资源的公平分配提供基础性保障,也将提升社会治理技术化、信息化和法治化水平,不断推进法治社会建设。

 

  (本文系国家社科基金重大项目“社会主义核心价值观融入基层社会治理研究”(17VHJ006)阶段性成果)

  (作者系江西师范大学法治乡村研究中心研究员)

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姓名:王裕根 工作单位:

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