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加大城市治理公众性 实施拥堵收费政策
2018年07月11日 09:44 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:陈佩虹 王雅璨 李红昌 字号
所属学科:经济学关键词:城市治理;公众性;拥堵收费政策

内容摘要:城市现代公共服务体系的构建与发展,需要城市社区建设的发展予以支撑。前者的科学化和体系化,是在后者的民主化进程中展开并得以保障的。

关键词:城市治理;公众性;拥堵收费政策

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  城市现代公共服务体系的构建与发展,需要城市社区建设的发展予以支撑。前者的科学化和体系化,是在后者的民主化进程中展开并得以保障的。党的十八大报告指出:“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点,拓宽范围和途径,丰富内容和形式,保障人民享有更多更切实的民主权利。”这在城市拥堵治理收费政策的实施中有显著的体现。

  拥堵收费作为缓解道路拥堵的交通需求管理措施,在理论上得到广泛认可。在城市交通基础设施特别是公共交通系统相对健全和城市居民自我管理程度较高的前提下,拥堵收费可以引导出行者改变出行时间、出行路线、出行方式乃至改变居住或工作区位,从而减少收费区域交通流量,有效缓解道路拥堵。英国伦敦中心区实施拥堵收费政策后,在收费时间段进入收费区域的机动车数量减少33%、交通量减少18%;区域内机动车行驶速度提高30%;公交使用量增长7%;PM10等排放减少10%。新加坡和瑞典斯德哥尔摩实施拥堵收费后,政策效果与伦敦基本一致。

  拥堵收费政策的实施是一项复杂的系统工程,需要解决立法、政策、技术以及配套措施等多方面的问题。根据世界上成功实施拥堵收费政策的城市经验,推行拥堵收费政策面临的最大挑战不是来自技术层面,而是来自社会和政治层面。成功实施交通拥堵收费政策的城市,都离不开公众支持。例如,斯德哥尔摩在政策正式实施公投中获得51.3%的投票支持,米兰在环保通行证改为拥堵收费政策的公投中,获得80%的投票支持。由政府主导实施拥堵收费的伦敦、新加坡,在政策实施后的社会调查显示,公众支持率也都超过50%。而缺乏公众支持则导致拥堵收费政策无法实施。例如美国纽约、英国爱丁堡以及曼彻斯特等,由于公众支持率不足,收费计划流产。

  在我国,从近五年各大互联网平台陆续发起的有关拥堵收费的民意调查结果看,70%以上的网民表示不赞同。拥堵收费政策在理论上得到广泛认可,在已实施的城市也证明社会效益显著,为何在尚未实施的城市公众接受度不高?有没有改进的方法?北京交通大学课题组对国内外大量研究拥堵收费政策可接受性的文献进行分析,并参考国际经验在北京市开展了实地调研。通过焦点小组访谈,结合个体出行特征,对市民随机发放了上千份调查问卷,得出以下结论与政策建议。

  第一,提高拥堵收费政策公众接受性的关键,在于提高政策的有效性。调查结果显示,公众反对拥堵收费的主要原因是,不确定拥堵收费是否能达到缓解拥堵的目的,并对相关部门能否有效执行该政策存疑。拥堵收费政策对于公众来说是要付出一定代价的,只有让民众感觉到确实可以从中受益,才能切实提高政策的可接受性。因此,拥堵收费的详细方案要以有效性为目标来制定。在确定征收区域时,应选择那些在综合采用其他治理手段后,仍不能解决常态拥堵的路段或区域。对这类道路实施拥堵收费,区分高峰和低峰不同费率,利用价格杠杆调节出行需求,保障通畅的通勤通道,可以节约通勤者出行时间,增加出行可靠性,减少车辆排放,确实让通勤者从中受益。在确定拥堵收费详细方案后,政府可以发布“拥堵收费实施对于交通影响的预测报告”,对比拥堵收费前后的效果,告知公众可能产生的潜在收益。

  第二,拥堵费的具体用途对公众接受意愿产生很大影响。调查结果显示,如果收费收入用于交通系统内部,如减少与车辆使用者有关的税费,或改善公共交通,其可接受性较高。如果用于交通以外的领域,如归于一般的财政公共经费,其可接受性较低。因此,拥堵收费政策并不仅仅是收费,还应该包括公共交通扩容,以及增加停车换乘枢纽等一揽子方案。道路收费与改善公交二者相互配合,才能保障出行者方便地转换出行行为,由驾驶私家车转向公共交通,促进拥堵收费政策更有效地发挥作用,进一步增强政策的有效性。

  第三,广泛征集民意,制定规范的公众参与程序。公众反对拥堵收费的原因还包括对政府如何使用收费资金缺乏信任,担心对拥堵收费资金暗箱操作,使之成为某些公司或个人的收益源泉。如果收费体系的资金最终用途明确,社会效益可以清楚地被观察到,公众的接受意愿可以提高。因此,政策制定应本着公开、透明的原则,权衡分配不同群体的利益。在这一过程中,可以广泛征求民众意见,形成收益分配方案并向社会公开,主动接受公众监督。

  第四,加强宣传,提高公众对拥堵收费政策的认知程度。收费方案的具体特性显著影响可接受性,如收费金额、时间以及区域等。据调查,公众更倾向于按不同时间段收费,而不是统一费率;收费价格越高,对拥堵收费政策的反对越显著;对拥堵路段收费的支持率高于区域收费。此外,简单明了的收费体系容易被公众接受。因此,拥堵收费政策充分反映公众偏好,有助于提高可接受性。在研究阶段,可以采取政府官网专题介绍、发放信息手册等形式,向公众广泛宣传汽车过度使用给城市带来的负外部性,以及拥堵收费政策的目标与内容。在准备实施阶段,可以采取在网站公布政策、进入社区宣讲、推动媒体对政策进行宣传和解读等形式广泛宣传。在政策实施阶段,对政策实施效果进行定期评估并及时公布。建议设立一个试行阶段,公众能够直观感受拥堵收费政策带来的变化,有利于大幅提高政策的可接受性。而且,政策在执行初期可能会带有一系列未能预见的问题,积极鼓励公众发表意见,有关部门及时解决试运行阶段出现的问题,可最大限度地降低正式实施时的风险。

  拥堵收费是一项有效的交通需求管理政策,同时也是一项涉及面广、实施难度较大的公共政策,这项政策的实施考验政府的行政能力。城市公共服务体系的理性化离不开它的人性化和情感化,它们只能是城市人民群众享有更多更切实的民主权利的产物。研究拥堵收费政策的公众性,可为解决交通问题提供思路,也可为政府其他公共政策决策行为提供一定参考。

 

  (本文系北京市社会科学基金研究基地项目“北京市政府搬迁对城市交通的影响研究” (16JDYJB009)阶段性成果)

  (作者单位:北京交通大学经济管理学院)

作者简介

姓名:陈佩虹 王雅璨 李红昌 工作单位:北京交通大学经济管理学院

课题:

本文系北京市社会科学基金研究基地项目“北京市政府搬迁对城市交通的影响研究” (16JDYJB009)阶段性成果

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