下周，市政协将召开十二届十九次常委会，就“全面推进依法治市”开展民主协商。本人认为，推进依法治市，就是要让法治成为城市治理的基本方式。无论是政府、市民，还是各类市场主体，都必须依法行事。那么，长期以来习惯于“管理一切”的政府，能不能转变为“有限、有为、有效”的现代政府？核心在于能不能做到依法行政。

　　依法行政需要在许多方面着力，用好“权力清单”则是关键。

　　权力天然具有扩张性，权力不进“制度的笼子”，权力的行使者就要进“笼子”。

　　孟德斯鸠有段名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”这段话发人深省。

　　从本质上讲，一切权力属于人民，行政权力是人民让渡给行政机关代为行使的那部分权力，为民用权，是行政机关的天职。但在实际运行中，由于权力的边界模糊、权力运行过程不够透明、权责不对等、对权力的监督不力等因素，权力就会发生变异。比如：有的越位揽权，凡是有油水的事情，有关部门挤破头都要争，千方百计“横插一杠子”；有的错位乱为，一些政府工作人员不给好处不办事，给了好处乱办事，或者兜着圈子办荒唐事；　一些政府工作人员缺位不为，推诿扯皮，相互踢皮球，遇到矛盾就躲，遇到困难就让，该出手时不出手，任凭不法不轨行为泛滥成灾。更有甚者，以权谋私，贪赃枉法，走上犯罪道路。十八大以来落马的一个个“大老虎”，无一例外都是毁于权力的变异。

　　权力清单是一张“明确政府权力边界的纸”，做到用权“授之有据、行之有规、错之有责”。

　　推行权力清单制度，就是从整体上标注权力的运行轨迹，在微观上划定部门的权力边界，给行政权力打造一个制度的笼子，并将其置于阳光下接受监督。

　　“授之有据”就是对行政权进行分类处理，明确政府拥有权力的依据、规模和边界。没有法律法规依据的行政权力，直接取消；虽有法律法规依据，但不符合改革精神和发展实际的行政权力，予以严格管理；直接面向基层、量大面广、由地方行使更方便有效的行政权力，一律下放给基层；可以转移给事业单位或社会组织行使的行政权力，予以转移；各部门之间相互交叉的行政权力，统筹调整，理顺关系，防止推诿扯皮。通过分类处理，改变政府管得过多过泛，行政权力过于向上集中的状况。

　　“行之有规”就是对权力的运行进行规范，明确政府行使每一项权力的流程和时限。法律法规明确规定程序的，依法编制流程图；没有明确规定的，按照便民原则编制。履职流程图的重点，是通过标准化管理的刚性效应，规范自由裁量权。这样就杜绝了信息不对称造成的权力异化空间，便于群众监督行政权力运行。

　　“错之有责”就是根据权责对等原则，建立权责对等的机制。完善问责程序，公开问责过程，明确问责主体和对象，形成有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿的制度。

　　“权力清单”起决定性作用，“权力清单”用不好，“责任清单”、“负面清单”难以落实。

　　全面深化改革的核心是理顺政府和市场的关系，用李克强总理的话说，“把错装在政府身上的手还给市场”。这涉及到制度的再造，他开出三张清单：“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”。“权力清单”就是明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；“负面清单”就是明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；“责任清单”就是明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。

　　这三张清单相互配套，“权力清单”起着决定性作用。如果“权力清单”不清晰，“清权、减权、制权、晒权”不到位，政府的手伸得太长，且无法受到监督，问责机制就无法启动，“责任清单”形同虚设，企业的“法无禁止皆可为”也难以兑现，“负面清单”同样不起作用。因此，必须拿出壮士断腕的勇气、刮骨疗毒的决心，抓住“权力清单”这个“总开关”，寻求突破。

　　上海的“负面清单”激发了企业的主体活力，但要让活力持久，还需“权力清单”给力。

　　上海自贸区实行的是“准入前国民待遇+负面清单”管理模式。与以往的“正面清单”管理相比，克服了两个弊端：一个是效率低下的弊端，另一个是审批制的灰色地带太大的弊端。“负面清单”管理有效增强了行政的公开透明度，减少了行政成本和寻租空间，放大了市场配置资源的作用。

　　但应该清醒地认识到，如果“权力清单”制度落实得不好，政府依法行政不到位，“负面清单”效应会大打折扣。第一，如果政府不严守权力边界，越权管理，必然挫伤企业的积极性；第二，如果政府不作为，不注重事中和事后监管，则会使国家利益受到损害，走向另一个极端。因此，推进依法行政，还要注重“负面清单”与“权力清单”的对接，让政府的有形之手与市场的无形之手都舞动起来，且实现“完美动作”。

　　（作者为上海市政协常委、中华海外联谊会理事、中国侨商投资企业协会副会长）