内容提要:依规治党是近些年出现的党建话语,从字面上看,其与党内法规建设有着密切联系,实际上,党内法规建设只是依规治党的基础,依规治党更多体现为中国共产党对执政条件下自身规范建设的理性认识。“四个全面”是依规治党提出的时代背景,依规治党是管党的新理念和新途径,其着眼点在于完善党内组织运转机制、转变党的执政方式、提高领导水平等。中国共产党要深入推进依规治党,须以落实党内民主为根基,订立“良法良规”,强化党员的法则意识,在党员自律基础上实现全党参与的共治模式,切实使党的建设朝着优化治理的方向前行。

　　关 键 词:依法治国/依规治党/党内法规

   作者简介:蔡文华,中共重庆市委党校 党建教研部,重庆 400041 蔡文华(1979- ),男,博士,中共重庆市委党校党建教研部副教授。

　　标题注释:基金项目:国家社会科学基金西部项目“建国以来中国共产党依规治党的理论与实践研究”(16XDJ029),项目负责人:蔡文华。

　　依规治党是中国共产党从革命党向执政党转变以后所面临的重大课题,随着执政经验的丰富和理论上的成熟,党越来越意识到依照党内法规调整党组织关系和党员行为的重要性,通过法规来体现集体意志、统一行动步伐、规范成员言行、保障个体权利,从而使党的建设走上一条“法治化”的新路子。

　　1 关于依规治党的理论阐述

　　党提出依法治国的目标后,理论界就对依法治党这一问题做了大量探讨,由于理论工作者对依法治党中“法”这一概念存在分歧,因此,有人提出用党内规定代用“法”的表述,从而形成依规治党这一提法。从字面上看,依规治党就是按照党内法规来管理党员干部,规范党组织活动。事实上,理论界对此问题仍有较多争议,如“依规治党”与“依法治党”的区别、“依规治党”与“依法治国”的联系以及“依规治党”与“制度建党”之间的关系等。如果理不清这些概念之间的差别,就不能完整地理解依规治党的内涵。从当前的理论热潮和党建趋势可以看出,依规治党是与全面依法治国和全面从严治党紧密联系在一起的,“依法治国、依规治党是社会主义法治体系的重要组成部分”[1]。这是依规治党话语的时代背景。因此分析依规治党的内涵必须在这个大的框架下来进行思考。但是依规治党肇始于党内制度建设,也可以说,党内制度的确立、修改和完善是依规治党的基础。

　　从党的发展历史过程看,中共从一开始就是一个制度化的政治组织,从“一大”纲领到“二大”章程以及历次大会通过的决议案都印证了这一点。不过制度的范围较广,法规的面要窄一些。虽然党在革命战争年代就有过党内法规的表述,但是使用的频率不高。党的十八大以来,以习近平为总书记的中央领导集体深化了全党对制度建设的认识,将党内制度建设纳入国家治理体系和治理能力现代化建设之中,尤其强调党内法规建设与法治中国建设之间存在的必然联系,即党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的重要保障。之前,中国共产党在认识党的领导与法治建设之间的关系时,较为注重依法执政,强调党的全部活动纳入到法律轨道上。随着依法治国的深入推进,执政党愈发意识到从内部治理的角度推进党内“法治”进程的必要性。其实这也就是王贵秀先生区分的“依法治党”与“依规治党”之间的区别。前者依法调整和规范党政关系、党与法的关系,而“依规治党”是“依法治国”在党内的延伸。“所谓‘依规治党’是指在党内、党的自身建设中,参照‘依法治国’和‘依法治党’的原则和精神,结合党本身的实际和特点,严格加以治理和管理。”[2]这一概念强调了依规治党的法治精神和原则。当然,也有人较为宏观地阐述依规治党,认为“依规治党首先是党通过制度改革实现组织运行的规范性。它包含着党在宪法与法律框架内运行,也包含着党依据法律和党内法规体系处理党与国家、党与社会、党与市场的关系,实现对经济社会发展的领导”[3]。这种概述很全面,指出了依规治党应协调的各种关系,但没有表达出依规治党的主要特征及意义。

　　要全面把握依规治党的理论内涵,有必要把握好一些背景和关键概念。首先必须认识到中国共产党提出依规治党是对马克思主义执政党规律的重要探索,这也意味着“治党”与“建党”的话语有着重大区别。“建党”是一个比较宏观的概念,其起点在中国共产党成立之初,并且与党组织的存续紧密相连。而“治党”的逻辑起点是在执政之后,把执政党的内部治理作为国家治理体系的一部分。这里还涉及对依规治党主体的判断:谁来治党。自党提出“党要管党”的要求以来,管党的主体一直是个整体概念,显示全党对党的建设的高度重视。依规治党则不应延续这一提法,一定要明晰谁来治党。虽然党章明确提出党的纪律检查委员会的主要任务是维护党的章程和其他党内法规,因此有人理解为纪委就是依规治党的主体,实际上党章用的是“维护”这样的表述,纪委在依规治党方面发挥监督作用。从依规治党的实施过程看,党内法规要落实到具体执行层面,还应该包括党委各部门在内的领导机构以及各级党组织负责人,他们才是“治党”的主体。更为重要的是,他们更应该按照党内规矩办事,也是被治理的对象。这又涉及另外一个核心概念,“规”是什么?当前较为一致的看法是指党内法规,即以党章为根本,包括准则、条例、规则、规定、办法、细则等在内的行为规范,而不应包括不成文的惯例、基层党组织的内部规定等。因此,可以这样界定依规治党,即执政的中国共产党着力于推进社会主义国家治理体系和治理能力现代化,在依法治国的基础上,制定、完善党内各项规章制度,使全党各级组织和全体党员自觉执行相关制度,促进执政领导体制的科学化。可以说,依规治党是制度建设的深化和细化,它与党内法规建设也有很大不同,其最重要的区别在于“治”上,党内法规建设隐含了静态的法规制度订立,而依规治党则更多体现在法规建设基础上的动态治理过程中,更具有实践性。