内容摘要：全球化时期，以英国工党提出系统改革福利政策的“第三条道路”为标志，西欧社会民主党开始评估全球化引发的社会环境变化对福利政策的影响，试图将福利国家发展模式和新自由主义的发展模式有效结合起来，在政策的理念、途径、措施、目标等方面对福利国家模式进行全面的调整，以适应经济全球化影响下国际国内环境变化的要求。福利政策的改革仍是当前社会民主党面临的首要问题。在加快推进以改善民生为重点的社会建设时期，中国共产党应借鉴社会民主党对福利政策的改革和调整的经验，社会建设应当符合具体国情，做到循序渐进，与公民精神的培育结合起来，注重要素整合，实现整体联动。

　　关 键 词：全球化；西欧社会党；福利政策；调整

　　作者简介：谭鹏（1979－　），男，湖南常德人，中共湖南省委党校党建教研部副教授，博士。

　　战后西欧社会民主党的执政史就是福利社会发展的兴衰史。社会民主党借着资本主义世界难得的高速增长时期创造性地提出了建设福利国家的主张，成就了社会民主党的执政辉煌。随着上世纪70年代后全球化时代到来，这一政策陷入全面危机，以“撒切尔主义”为代表的新自由主义开始主导西欧的政坛格局，新自由主义政党上台后开始推行福利制度的“社会化”、“市场化”改革，通过削减福利开支、摒弃国家管制等措施最大限度地激发经济活力，提高经济的国家竞争力。这些措施有效化解了西欧各国普遍存在的滞涨问题，推动了各国经济的强劲复苏。经历了执政的低谷期后，以英国工党提出系统改革福利政策的“第三条道路”为标志，西欧社会民主党开始评估全球化引发的社会环境变化对福利政策的影响，试图将福利国家发展模式和新自由主义的发展模式有效结合起来，在政策的理念、途径、措施、目标等方面对福利国家模式进行全面的调整，以适应经济全球化影响下国际国内环境变化的要求。

　　一、全球化时代西欧社会党福利政策调整的主要内容

　　上世纪70年代以后，社会福利制度的消极影响日益显现，各国政府陷入社会福利发展和经济滞涨等重重“福利困境”中，战后高水平的福利政策造成了西欧各国政府巨大的“财政黑洞”、政府主导式的福利体系产生了严重的浪费现象、平均主义的福利分配方式使社会出现了价值危机，福利政策曾经作为战后社会民主党的主要身份特征和价值符号，正在逐渐成为制约社会民主党执政的瓶颈。正如1997年西欧10国社会民主党的理论和政策研究机构出版的论文集序言中所说：面临全球化的挑战，社会民主主义的传统范式即“以凯恩斯主义福利国家模式为基础，提倡充分就业，扩展社会公正，谋求资本与劳动之间的一种平衡，那样的日子已经一去不复返了”。在这样的背景下，西欧社会党纷纷以“第三条道路”理论为指导，对本国的福利体系提出系统的改革方案，其福利政策调整的主要内容集中体现在两方面。

　　（一）从福利国家到福利社会

　　传统福利国家最基本的特征就是政府负责，其实质是通过国家采取立法的手段和行政化的管理模式对国民收入实行再分配。传统的模式加重了国家财政负担，也难以克服效率低下的弊端，而自由主义政党所倡导的以社会、家庭、个人替代国家作用的福利国家模式又加剧了贫富分化，导致社会危机。西欧社会民主党在综合上述两种理念的基础上，开始探索如何在坚持政府主导下更好地发挥社会的作用，以建立一种国家和家庭、企业、社区等平等合作的新的福利模式。1998年安东尼·吉登斯对这一转变进行了阐释：“社会民主主义者必须改变福利国家所蕴涵的风险与安全之间的关系，以形成这样一个社会：在政府、企业和劳动力市场中的人是‘负责任的风险共担者’。” [1](P104)从这一思路出发，执政的社会民主党对福利国家建设的模式进行了整体创新。

　　1．投资主体的多元化。为减轻政府财政压力，西欧社会民主党开始放弃高税收政策，改变原来单一的筹款模式，实行较为公平的“累进税制”，要求社会中的多元主体承担相应责任，以减轻政府在福利投入方面的负担。1997年上台的工党政府一改“提高税收和扩大支出”的传统形象，在新的预算中提出为期5年的削减公共支出赤字方案，1998年公布了福利改革绿皮书《我们国家的新动力：新的社会契约》，明确在新福利制度的融资问题上政府希望未来福利支付的增加通过私营部门来提供，而不是靠增加个人税收来扩大公共福利支付。政府通过积极发动个人、企业、社会组织对福利事业的参与，实现了英国养老金的筹资60％来自国家、40％来自私营部门的目标[2]。2003年德国施罗德政府正式推出针对传统社会福利体系的一揽子改革方案，核心是大幅削减现有的社会福利开支，减轻政府的福利支出负担，提高企业和个人的积极性。西欧社会民主党政府通过实施财政紧缩政策实现对政府财政的减压，同时进一步明确了企业、个人和其他社会主体的责任和作用，普遍建立了政府、企业、个人三位一体的福利主体投资模式，分摊了高额福利费用带来的社会风险，增加了国家、企业、个人的责任感。

　　2．关注对象的中间化。传统福利国家制度主要关注下层社会群体，针对传统福利国家建设中富裕阶层离群索居、不愿意参与社会福利保障体系造成的“社会排斥”现象，社会民主党开始把福利关注对象从社会下层转移到中间阶层。社会民主党将具体政策的设计由原来追求结果公平转变为机会公平，强调社会福利建设的重心在于为风险社会中的人们提供平等的抵御风险的机会。施罗德就指出，在德国进行福利体制改革“不仅要致力于各种抵御风险的保障，而且还在努力进行‘机会管理’，谁出现了中断职业生活的风险，谁就可以把职业劳动时间换成学习与继续提高熟练技术的时间，他不仅遭遇到一种风险，对此社会国家应该尽可能地提供相应保障，他还抓住了一个机会，社会福利国家必须尽可能地提供这种机会”[1](P37)。一方面，政府通过修改税收政策，不再向富人征收高额税收，同时减轻中产阶级的税收负担以增强其社会安全感；另一方面，与原来主要保证人的基本生存权利的福利模式相比，社会民主党新的福利政策在制度安排上更加注重事前预防，将关注点集中在保障人的尊严和提高人的幸福感方面。

　　3．福利运行的“准市场化”。为了克服传统福利模式效率低下的弊端，西欧社会民主党吸取撒切尔主义在社会福利私有化、市场化改革方面的有益经验，在福利政策的运行方面进行了“准市场化”改革。罗伯特·平克指出：“随着福利改革的进展，普适性的法定社会服务正被福利混合经济所取代。残存的法定服务正按准市场形式重新组织，并按照竞争性市场理性标准来管理。据称，这些占支配地位的趋势带给我们的将是更少的普适性和更多的选择性，更少的集中性和更多的分散性，以及更少的单一性和更多的多元性。这些政策变化的目的是要鼓励福利中的多元性和选择性，强调消费者利益而不是公民资格。”[3]通过在福利政策领域推行“准市场化”运行方式，西欧社会民主党打破了原来一体化的福利保障模式，福利建设开始向多层次、多领域铺开。英国工党提出了“为能够工作的人服务，为那些不能工作的人保险”的口号，其“准市场化”改革的主要措施是把社会福利对象分成不同的群体，采取不同的福利手段以区别对待。对于那些市场不愿投入的社会底层的福利需求，或者涉及国家或民族根本的社会需求，都由国家统一提供；而对于那些市场愿意介入的较高层次的享受型福利需求，则运用市场的力量使其得到满足。英国工党政府注重加强公私福利合作，尽可能地发挥市场机制在福利运行方面的作用。瑞典社会民主党政府也在福利制度上适度引进市场机制，甚至直接实施部分福利的私营化。

　　（二）从消极福利到积极福利

　　消极福利特指社会民主党确立的以政府事后给付救济金为表现形式的传统模式，这种模式使人们丧失了自我负责精神，使社会面临道德危机。积极福利则反对把福利视为不附带任何条件的观念，认为福利既是每个人的权利也是义务和责任，在福利不断增加的同时，个人的责任和义务也应相应增加；所以，为了保障每一个公民具有对社会负责的意识，首先就应使其具备对社会及个人负责的手段和技能。布莱尔就宣称，“第二代福利是给人以扶持，而不仅仅是施舍”；“福利应成为成功的跳板，而不是缓解措施失败后的安全网”[4](P168)。在这样的理念指引下，各国社会民主党开始了从消极福利向积极福利的政策转型。

　　1．以工作为核心的体系设计。“无责任即无权利”是积极福利政策的基本原则。要求社会公众在享受福利时应当承担的主要义务是什么，这是社会民主党需要首先解决的。安东尼·吉登斯提出了建设积极“福利社会”的政策主张，认为积极“福利社会”是指在方式上实现从直接给予经济利益转变为投资人力资本，最终通过建立起新的关系，建设富有动力和创新的福利国家。这一改革设想很快得到社会民主党领导人的认同，各国社会民主党将促进就业放在福利制度改革的中心位置，提出了新的福利政策。

　　如英国工党就推出“促进工作的福利”战略，明确福利政策的重点应是帮助达到工作年龄的公民尽量参加工作，同时对有工作的家庭提供税收减免或更多的帮助。对于各种类型的失业者，政府会提供多种选择，而一旦人们放弃这种选择，就将视为不履行责任和义务，必须承担减少补助或取消失业津贴的后果。德国施罗德政府将就业问题作为福利国家改革的核心，要求“国家必须主动推动就业，而不应成为那些在经济失调中牺牲品的被动赡养人”[5]。为此，施罗德政府专门针对失业问题制定了一系列改善劳动力市场和就业氛围的政策，采取加大公共基础设施建设力度、延长商店营业时间、扩大半日工作制等措施创造新的工作岗位；同时政府联合经济界、工会和社会其他机构组建“就业联盟”，共同解决困扰德国社会经济的失业问题。施罗德政府执政后期对失业者甚至提出了“促进加要求”的措施，一方面规定了失业救济金的发放限制，将申领失业救济的时限从18个月缩短为12个月，要求长年失业者必须无条件地接受劳动中介机构介绍的任何合法工作，即使其报酬低于平均水平；另一方面实施更严格的失业登记制度，以鼓励失业者更快地寻找新工作。瑞典社会民主党政府设立“工作寿命发展”项目，用以维持和加强在业者和失业者的联系，政府还采用放宽就业规定，允许企业雇用临时工、采取低税收提升企业竞争力等方式扩大就业门路。

　　2．以社会投资为取向的资助方式。与积极福利相对应，吉登斯提出了“社会投资国家”的新概念，认为社会投资国家的主要原则就是政府“在任何可能的情形下要投资于人力资本，而不是直接给予利益”[1]](P68)。传统的发放失业救济金的方法根本无法解决失业问题，而通过政府投资来提高工作能力，无疑可以变“授人以鱼”为“授人以渔”，提高个人进入市场和冒险创业的能力。西欧社会民主党引入“工作福利”制度，改进社会福利体系的受益规则，要求接受政府福利补助者必须同时接受政府或立法规定的与工作有关的特定义务，建立以提高就业能力为核心的“造血型”福利机制。布莱尔领导的英国工党在1997年设立巨额基金，用于资助青年人和单亲家庭的就业，实施了为年轻失业者就业提供教育培训的“新政”，启动资金高达26．2亿英镑。瑞典社会民主党执政期间每年投资10亿克朗用于职工技能培训，鼓励工会发挥工人业余教育和培训的作用。若斯潘政府上台后着手实施减少青少年失业计划，制定了提供70万个就业岗位的具体目标，其中80％由国家财政负担，相当数量的资金用于青少年的职业培训方面。施罗德领导的德国社会民主党政府上台后马上拨款22亿马克用于10万待业青年实施青年就业计划，并拒绝向无意投身劳动市场的人提供这样的培训。

　　培养人力资本以应对风险社会严峻的就业形势，除了加强对在职和失业劳动者的教育培训外，采取增加基础教育投资，提高教育水平的手段，无疑可以从根本上提高人才素质和工作能力。各国社会民主党执政期间都将教育投资作为社会投资的一个重要方面，不断加大对教育的投入，持续推进教育改革。比如，工党政府强调“教育是现有的最佳经济政策”，执政期间把工作重点归结为“教育、教育、教育”，提出了教育优先的国家战略，在政府主导下，英国先后实施了“终身教育计划”、“教育行动区计划”、“早年发展计划”、“电子超高速公路计划”，执政期间政府用于教育的财政支出仅次于国民医疗保障。法国若斯潘政府在国家预算中把教育支出放在首位，1997年～2001年教育预算增长了14％；政府还提出了针对学生的社会计划，安排财政资金为学生提高助学金数额、降低收费标准、提供无息贷款、创立优秀生奖学金[6]。德国施罗德政府通过了“教育和照管”纲领，明确政府作为主体承担改善教育机会的主要费用，政府从2003年～2007年投入40亿欧元用于资助德国全日制学校的扩建和改建。瑞典社会民主党政府注重提升教育的普遍化程度和水平，国家财政负担了九年义务教育到高等教育的学费，以及九年义务教育到高中的课本和其他部分学习用品费用，同时为大部分学校提供免费午餐。