作者简介：王乐，华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079

　　王乐(1984－)，男，安徽宿州人，华中师范大学教育学院与英国斯特拉斯克莱德大学联合培养博士生。

　　内容提要：“补偿教育服务”作为《不让一个孩子掉队法》的“核心责任条款”，通过引入市场化策略，鼓励“联邦介入”与教育服务体系的私有化结合，利用社会保障体系将资源向弱势群体倾斜，试图缩小教育资源占有不均带来的学业差距(学校教学和学生学习)。“教育公平”作为该制度的核心诉求主要通过机会、过程和结果三方面的政策补偿来实现，然而制度的预设公平并没有得到现实的有效回应，教育的不公平非但没有得到有效的补偿，反而产生了补偿内的不公平。

　　关 键 词：美国 制度公平 现实困境 补偿教育服务

　　2001年，美国政府颁布实施《不让一个孩子掉队法》(No Child Left Behind Act，简称NCLB)，旨在转变以效率、责任、义务和标准化为核心的传统教育观念，建立新型的学术标准和学年评价体系，为所有学生提供平等的教育机会和高质量的教育服务。该法案认为“学校无法单独完成缩小学业差距的任务”，强调市场化的干预，鼓励“联邦介入”与教育服务体系的私有化相结合，构建政府部门、公立学校、学生家长与私有企业的新型合作关系。

　　“补偿教育服务”(Supplemental Educational Services)作为国会保守派与自由派博弈的妥协，最终被布什政府写入NCLB的“核心责任条款”(Core Accountability Requirement)，[1]其核心诉求即“实现教育公平”。

　　一、“补偿教育服务”制度的预设公平

　　(一)“补偿教育服务”概略

　　“补偿教育服务”是以学业效果为导向，以“适度年度进步”奖(Adequate Yearly Progress，简称AYP)为评价手段，以100%公立学校学生到2013-2014年度数学和阅读水平都达到“精通”为具体目标的制度补偿设计。如果某所"Title Ⅰ"①学校连续两年未获得AYP，学生可以选择转学，第三年仍然未获资格，其将被责令进行教学整改，同时学区将为享受“免费或优惠午餐”(Free and Reduced Lunch)项目并且连续两年成绩均被评为“表现欠佳”的学生提供“补偿教育服务”。美国教育部将其定义为“一种重新矫正低效学校学生成绩的免费补充学业指导”。[2]

　　财政上，“补偿教育服务”享受联邦全额资助，资金主要从"Title Ⅰ"基金划拨，包括补偿服务费用和学生交通补助两项内容；主体资格上，“补偿教育服务”只适用于"Title Ⅰ"学校和享受减免午餐费用的贫困学生；学科上，其内容主要针对课程标准中的基础学科，包括阅读、语言艺术、数学、写作、科学和历史等；形式上，补偿教育服务一般在学校教学时间以外开展，主要包括一对一教学、班级教学、暑期学校和网络教学等；操作上，“补偿教育服务”由专门的服务提供机构承担，州政府根据相关标准对其资质进行审核，然后授予“补偿教育资格”。服务提供方由营利性和非营利性机构组成，包括学区、公司、私立和公立学校(接受“补偿教育服务”的学校不具备此资格)以及宗教性组织。

　　(二)制度公平的补偿逻辑

　　“补偿教育服务”试图通过引入市场化策略(教育服务私有化和家长决策)，利用社会保障体系将资源向弱势群体倾斜(针对学生资助)，缩小教育资源不均带来的学业差距，从而实现制度设计的“教育公平”愿景。按照结构的划分，教育公平一般包括机会、过程和结果三个方面，“补偿教育服务”正是从这三个方面完成对教育不公平补偿的制度设计。

　　1.机会不公平的政策补偿

　　由于可利用资源和自身能力的限制，不同主体在机会开放的过程中容易表现出过度资源占有和资源占有不足两种状态。面对不可避免的资源竞争环境，政策的机会补偿正是通过对弱势主体的再赋权，达到机会的再平衡。

　　首先，“补偿教育服务”是对弱势学生主体的再赋权。这种权力的重新赋予包括免费享受“补偿教育服务”和学区提供交通补助。同时，获得政策补偿的学生也要符合两个条件：其一，享受“免费和优惠午餐”项目资助；其二，学业成绩连续两年被评为“表现欠佳”。前者说明补偿对象只针对贫困群体，这是对经济资源占有不均造成的机会不公平的政策补偿；后者说明服务要照顾学业水平较低的群体，这是对学习资源占有不均造成的机会不公平的政策补偿。

　　其次，“补偿教育服务”是对弱势家长主体的再赋权。家长一方面根据州政府公布的名单，获权自主选择服务机构；另一方面，其在与服务机构沟通的基础上，共同制定适合孩子成长的教学计划，如果对补偿教育质量不满意，家长可随时更换服务机构。这是对被剥夺教学参与机会家长的政策补偿。

　　最后，“补偿教育服务”是对弱势学校主体的再赋权。学校的弱势主要体现在资金和教学水平两方面。补偿教育服务“只适用于Title Ⅰ学校”的规定是对财政资源弱势的教学主体的经济补偿；“连续三年未获得AYP”的要求是对教学能力弱势学校的专业补偿。

　　2.过程不公平的政策补偿

　　教育过程公平的关键因素在于实施教学的主体，因此“补偿教育服务”引入“市场主导，行政参与”的管理模式，利用自由竞争的理念激励教学主体(服务机构)对质量的追求，旨在对过程不公平进行补偿。州级教育部门设定了严格的市场准入标准，凡通过资质考核的服务机构才允许承担补偿教育服务。审核工作完成后，服务机构将被推向市场，由家长和学生选择质量更好的服务机构，然后学校与服务机构签订补偿教育合同，期限通常为一年。

　　关于服务机构的考评，各州评定标准不统一，大致包含三项内容：教师资格、教学方式和教学内容。州政府规定承担补偿教育的教师必须具备相应的教师资格，对教学水平也有明确的要求。教学方式一般采用一对一家教、网络教学和课堂教学的形式，不同的是，补偿教育是针对学生个体的“量身定做”式服务。教学内容虽然同样是课程标准指定的学科，但是州政府要求学校和服务机构在相互衔接的同时，要避免重复。另外，服务机构还需要向学校定期提供每个学生的教学内容和教学计划。[3]

　　3.结果不公平的政策补偿

　　结果的公平是由科学的评价体系决定的。“补偿教育服务”一方面通过“补偿”弥补结果的不公平；另一方面也设计了检评机制以保证结果的公平，主要包括学生评价和服务机构评价两方面。学生评价通过进步指标和结果指标完成，前者检验“补偿教育服务”对学生的影响效果，后者检验学生是否取得理想的学业成绩，使学校重新获得AYP。服务机构评价是基于学生评价进行的，如果连续两年未能提高学生的学业成绩，州一级教育部门将把该机构从服务名单中移除。州政府的检查内容主要涉及教学设施、资金运作、课程资源和教学能力等方面。此外，服务机构还需要向家长和学校同时提供学生在不同阶段的学业报告，以说明补偿教育服务的质量，同时接受两者的监督和选择。

　　联邦政府为教育公平设计了理想的政策蓝图，然而现实却未遵循预定的轨道，在政策与现实接轨的过程中(进入、实施和效果)出现了脱节，教育的不公平非但没得到有效的补偿，反而产生了补偿内的不公平。

　　二、机会补偿的公平悖谬：政策的进入

　　(一)补偿经费对公平性的束缚

　　1.经费投入不足

　　“补偿教育服务”未设专门款项，其经费主要来自"Title Ⅰ"基金，州、学区和学校根据学生参与量划拨使用。2006年联邦政府从130亿美元"Title Ⅰ"基金中调拨26亿美元用于“补偿教育服务”，然而由于接受补偿教育学生的数量逐年增加，该部分拨款仅仅满足了各州1/10的需求。[4]相对于巨大的补偿漏洞，联邦的扶持可以说是杯水车薪，据美国政府问责局(Government Accountability Office)统计，真正被用于“补偿教育服务”的资金只占"Title Ⅰ"的5%。[5]

　　2.经费使用受阻

　　"Title Ⅰ"的使用选择权由学区和学校掌握，主要用于改进课程，提高教学质量，提供咨询服务以及教师培训等，而对补偿教育的投入直接意味着其他项目经费的缩减。这种强制性的资金“摊派”极易造成学区和学校对项目的抵触，甚至导致学校阻挠学生参加补偿教育的问题，例如有些学校拒绝或限制提供教室给补偿教育机构开展教学活动。

　　基尔·科雅玛(Jill Koyama)的一项调查显示，29%的校长认为，将"Title Ⅰ"基金拨付“补偿教育服务”是一种资源浪费，束缚了学校提供更好教学的可能。甚至，有些学校利用政策漏洞，故意少报合资格学生人数，将费用挪为他用。[6]

　　3.行政负担过重

　　联邦规定“补偿教育服务”基金不可用于行政支出，即州、学区和学校要自行承担补偿教育相关支持工作的开支，例如州和学区从事的咨询和评估服务以及学校开展的家访和申请工作。这一规定不仅增加了三者的财政负担，也影响了其参与的积极性，因为额外的经费挪用在制度上无法实现，只能依靠“声誉补偿”的义务服务，这种单纯对部门良心的依赖已被证明是不可靠的。

　　(二)参与率对公平性的弱化

　　尽管NCLB实施以来，许多学区声称参与“补偿教育服务”的学生数量逐年增加，然而与符合资格学生的庞大数量相比，实际享受该项服务的学生只占极小比例。美国教育部年度工作报告(2009)指出，2006-2007年度约330万名学生符合“补偿教育服务”资格，与2002-2003年度相比，增长了6倍，但是学生的参与率却只有17%，与上一年度持平。

　　美国教育政策中心(American Centre for Education Policy Research)继而对299个学区进行抽样调查，发现只有20%的符合资格的学生参加了“补偿教育服务”，其中休斯顿和费城较为严重，仅占3%和5%。同时，美国政府问责局也指出，需要提供补偿教育服务的学区中，有近20%的学区没有招收到任何学生。[7]

　　另外，“补偿教育服务”的出勤率也很不理想，情况相对较好的纽约州内32个学区的出勤率平均只有50%，比例从6%到60%不等。[8]其中，将近一半的学生一周参加补偿教育的时间为1-2小时，33%的学生为3-4小时，5小时及以上的只占到19%。[9]有些服务机构为了保证出勤率，向学生提供电脑、篮球比赛门票、礼品券等奖品提高学生的积极性，但是效果并不明显。