作者简介：董希望，浙江省社会科学界联合会副研究员，杭州 310006

　　内容提要：1990年代，中国兴起了一场大学改革运动。超过1000所高校进行了合并，约占半数的中央部委附属高校调整了隶属关系。有115所大学成了教育部重点扶持的“211工程”高校，其中的39所大学成了“985工程”重点扶持的大学。同时，绝大部分高校施行了以量化考评制度为核心的人事制度改革，并开拓了多渠道筹集经费。改革之后，高等教育及其科研发展格局发生了根本性的变化。大学改革的效果不能像有些人批评或赞扬的那样泾渭分明，是有条件的，也应该区别对待。

　　关 键 词：大学改革 大学合并 量化考评 211工程 985工程

　　标题注释：本文是浙江省社科规划之江青年课题“大学量化考评制度的科研绩效研究”(项目编号：13ZJQN098YB)的阶段性成果。

　　党的十八届三中全会，掀起了中国经济社会体制改革的又一轮热潮，各方面的改革举措正在逐步制订和落实之中。可以设想，教育、科研领域的改革也即将推开，并必将带来全新的变化和绩效。但是，我们不应忘记，在高等教育及其科研领域，在1990年代，曾经掀起过一场轰轰烈烈的全国性改革，分别以实施“211工程”和“985工程”、大学合并、实施量化考评制度为代表。这场改革，全面改变了我国高等学校及其科研发展的版图，具有不容忽视的意义。多年来，学术界并没有对这场改革作全面的回顾和反思。今天，回顾和总结这场改革，可以为理解现状提供视角，也为今后的改革提供借鉴。

　　1990年代的这场大学改革，主要是为提高教育、科研的资源利用效率而展开的。科研的资源利用效率是指一定数量的教师(学者)运用单位资源的科研产出率。这和学者的学术水平和其科研积极性有关，以及和科研制度的其他效率有关。如何调动高校教师的科研积极性，最大程度地有利于多出高水平的研究成果，是1949年以来，特别是改革开放以来我国一直在探索的问题。改革开放之前，虽然在某些阶段提倡打破平均主义的分配结构，促进人员合理流动，但是事实上教师技术职务晋升由指标控制，分配上平均主义盛行，形成事实上能上不能下的终身制，人员也极少流动。可以说，1949年以来的三十年时间，社会科学研究成果是历史上各个阶段相比最少的。虽然有其他原因，但人们也常常归结为分配体制的问题。“按劳分配”是改革开放以来分配原则改革的主题，这一改革大势同样体现在教育科研领域。在1980年代逐步推行按工作量“按劳分配”的改革原则，到1990年代，1993年颁布了教育改革的纲领性文件《中国教育改革和发展纲要》，按照改革的精神，全国一些高校陆续推行了以量化考评制度为核心的人事制度改革。三大部委又在2000年颁布文件，促成了全国各地高校对教师科研推行量化考评制度。另一方面，自从1990年代以来，同样以《纲要》为依据，教育部(国家教委)提出了在21世纪重点建设100所大学的高等教育发展规划，并对高校推行评审准入制，促使各高校为进入重点建设行列展开了竞争，直接促成了全国范围的高校合并。1998年，教育部又推出“985”项目计划，对进入“985”建设行列的高校加大资助力度，使各高校的竞争进一步加剧。与“211”计划相配套，有组织地改变了中央部委高校的隶属关系，绝大部分划归地方或教育部主管。因此，1990年代以来的大学改革基本是按两条线索展开的：在国家组织层面，一是推行了“211”和“985”项目计划，二是改变部分高校的行政隶属关系；在高校层面，一是全国各地高校展开了合并运动，二是配合人事制度改革，全面推行量化考评制度。在时间上，量化考评制度的实施和高校合并以竞争进入“211”建设行列几乎同时发生，让人不能不联想到它们之间可能存在关联。

　　一、“211工程”建设计划和“985工程”建设计划

　　1.“211工程”建设计划

　　“211工程”建设计划早在1990年就开始酝酿。1990年6月，原国家教委在制定全国教育事业十年规划和“八五”计划时，即提出在十余年时间内，有计划地集中力量重点建设30所左右的高等院校。后来经过多次研究，确定到2000年前后，重点建设面向21世纪的100所左右的高等学校，并命名为“211工程”建设计划。1991年4月，重点建设一批大学和一批重点学科被列入《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》。在国家教委和有关部门汇报的基础上，1992年8月的国务院第111次常务会议纪要明确提出：“原则同意教委和有关部门提出的要面向21世纪，重点办好一批(100所)高等院校的‘211工程’规划意见。”在此基础上，1992年10月，中央政治局常委会议讨论了《中国教育改革和发展纲要》(草案)，会议认为，“‘纲要’提出要办好100所重点大学，这很重要，把这些学校办好可以把整个高等学校带动起来。”1993年2月13日，中共中央、国务院正式发布《中国教育改革和发展纲要》，明确指出：“要集中中央和地方等各方面的力量办好100所左右重点大学和一批重点学科、专业。”自此，“211工程”在国家政策层面正式出台实施。①

　　“211工程”于1994年开始启动部门预审。这可以说是我国自1990年代以来在高等教育界推行的最大改革，在一大批高校之间造成了很大的竞争效应。正如政治局会议所指出的，“可以把整个高等学校带动起来”，形成高等学校之间的竞争性发展，才是这一计划的目的。由于这是一个高水平大学的“招牌”，进入这一序列的高校可以名正言顺地以高水平的名义在获取各方面的资源中获得竞争优势，并且也将获得教育部等政府部门的高额固定资助，从而获得发展优势，因此使一大批原有的重点大学和教育部直属高校展开了角逐，以免自己从竞争中落败，失去原先的品牌和资源；而非重点和直属的高校也有机会进入100个重点建设高校的行列，因此实力较强的普通高校也展开了激烈的竞争。②

　　“211工程”自实施以来，共有五批总计115所高校进入这一建设序列。其建设数量分别为：1995年，第一批入选大学共15所；1996年，首批建设大学增加了12所；1997-2001年，第二批建设大学共68所；2004-2005年，第三批建设大学共14所；其后第四批高校1所，第五批高校5所。据统计，自1995-2005年期间，工程建设资金总量约为368亿元，所需资金采取国家、部门、地方和高等学校共同筹集的方式解决，主要由学校所属的部门和地方政府筹措安排，中央安排一定的专项资金。

　　2.“985工程”建设计划

　　其后，1998年提出的“985工程”，更加剧了高校之间的竞争。1998年5月，时任国家主席江泽民在北京大学庆祝建校100周年大会上宣告：“为了建设现代化，中国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。”同日，教育部领导在庆典上提出，今后连续3年，每年拿出中央财政收入的1%，作为中国建设“世界一流大学”的资金。建议得到了原则上的肯定，随后，教育部提出了“985工程”建设计划。③

　　“211工程”的建设资金主要是由地方安排解决，资金平均投入量相对不大且可能有不足额投入的风险，并且地方政府和主管部门本来就有相当大的投资，将原有投资换成“211”的名义，可能性也相当大。如果说争取进入这一建设计划的直接目的是为了获取发展资金，不如说是为了争取获得“211”建设高校这一“金字招牌”，从而为筹措各方面的资源和获得发展优势打下坚实的基础。但是，“985”建设计划是在原有基础上，直接以中央财政的大幅投入为基础，按规定地方作出1∶1配套，以当年财政收入测算，工程的总投入将在300亿元以上。这是相当大的一块“蛋糕”和资金保障，使进入建设的高校不但获得更高一级“金字招牌”的同时，额外获得了一大笔发展资金，这促成了已经进入“211工程”建设序列的有竞争力的高校又展开了下一轮激烈的角逐。

　　“985工程”实施之初，只有北京大学和清华大学被列入“世界一流大学”建设计划，在三年内各拨款18亿元。这最初的两所高校公布拨款计划，也起到了相当大的示范效应。到2000年，已经有12所大学被确定为“985工程”重点建设大学，并且欲竞争进入这一序列的大学都纷纷将奋斗目标确定为建设“世界一流大学”。在2001-2003年期间，又有22所大学进入这一序列。在随后确定的第二期建设中，又有5所大学进入这一序列。因此到目前为止共有39所大学最终竞争成功。

　　3.隶属体制改革

　　与“211工程”相配套的是，在整个国家层面，对高校的行政隶属管理体制进行了改革。随着政府机构改革的推行，按照“共建、调整、合作、合并”的指导方针，④国家中央部委所属571所高校，到1999年已合并成为259所高校，其中的187所高校(或经过合并)于2000年划归省级政府或教育部主管，当年各中央部委保留了72所附属高校。这项改革在2000年基本完成，涉及高校约占当时全国高校总数的一半。之后经过不断调整，到2009年为止，除了特殊情况保留了30所部委附属大学之外，其余也已更换隶属关系。⑤院校合并后共有39所大学转为教育部直属管理，这些院校除2所外全部进入了“211工程”序列。原教育部直属院校中，有1所大学转为地方管理。分析比较这些新进入教育部直属的大学，一般是总体实力较强的大学才有机会进入这一序列。即使进入“211”序列的大学，也是按照与地方共建的原则进行的，这和过去单纯由某一部门或二级政府统包统管有区别。行政隶属关系和建设方式的改变，涉及资源的再分配和学科结构的调整，也是相当大的一项改革举措。