作者简介：李清刚，广州市教育研究院副研究员，广州市民办教育研究中心秘书长，研究方向：民办教育政策等(广州 510055)

　　内容提要：民办中小学监管是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、准入许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等手段对民办中小学的办学行为实施的直接控制。广州民办中小学监管主要在准入、价格、质量及退出等方面存在制度或法律的问题。文章对上述问题进行了剖析并提出了相应的改进建议。

　　关 键 词：民办中小学 监管 问题 改进 广州

　　标题注释：本文系广州市教育科学“十二五”规划课题“促进广州民办教育发展政策研究”(编号：2013C061)的阶段性成果。

　　民办中小学的发展以往较多重视促进政策的设计，而相对忽略了监管政策的关注，在促进民办教育发展的大旗下，一旦提到监管似乎成为了一种反动。其实离开了监管，所谓的促进就会走向反面。从国际经验来看，即使是在以向学校放权，向学生收费为主要特征的特许学校和私立学校，政府也没放松对其监管。虽然政府过于微观的干涉可能阻碍私立教育的发展，但在很大程度上，正是政府对私立教育的肯定和监管，才使当今各国私立教育得到蓬勃发展。[1]所谓民办中小学监管就是政府行政机构依据法律授权，通过制定制定规章、准入许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等手段对民办中小学的办学行为实施的直接控制。大体而言，政府监管部门对民办中小学的监管主要包括准入监管、价格监管、质量监管与退出监管等方面。本文以广州市为例，剖析我国民办中小学监管中存在的问题并提出相应的改进建议。

　　一、准入监管

　　准入监管包括举办者的资格、学校设置标准、教师资格、申办程序、办学范围等符合有关法律法规的要求。如《教育法》第26条规定：设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：(1)有组织机构和章程；(2)有合格的教师；(3)有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；(4)有必备的办学资金和稳定的经费来源。《民办教育促进法》第10条规定：设立民办学校应当符合当地教育发展的需求，具备教育法和其他相关法律、法规规定的条件。民办中小学的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。因此从准入标准来看，民办中小学是参照公办中小学的标准执行的。目前准入的批准主要是由各级教育行政部门、民政部门等根据职权来执行。

　　从广州准入监管情况来看，存在准入资格监管不严的问题，大多民办中小学甚至都没达到基本办学条件，特别是租赁场地造成了严重的办学短视行为，应强化属地监管责任，加大监管的问责性。需要注意的是很多租赁场地、满足打工子弟就读的民办中小学虽缺乏基本的办学条件，但它们是在公共教育缺位情况下出现的，如果只是一味地强调监管准入标准，那就很难保证基本教育公共服务的普遍性和可及性供给。笔者建议中央政府加大统筹力度，流入地政府伸出援手，肩负起流入儿童就读的基本教育公共服务责任，在两个为主政策难以压实的情况下，流入地政府设立打工子弟专项教育资金并列为财政预算，加大对民办的打工子弟学校的财政扶持力度，保障其达到标准化学校的建设要求，使打工子弟能与本地户籍居民孩子一样享受同城待遇。[2]在此基础上实施严格的准入监管和问责。

　　二、价格监管

　　民办中小学的价格监管主要依据《价格法》、《民办教育促进法》及其实施条例、《民办教育收费管理暂行办法》等规定，问题在于目前民办中小学价格监管比较混乱。民办中小学目前大多是自行设定收费标准，有关部门既没有采取最高监管限价，也不是基本成本的监管定价，而由市场上供求决定的。《民办教育促进法》第37条规定：民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准，报有关部门备案并公示。《民办教育促进法实施条例》第35条规定对“有关部门”进行了明确的所指：民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门备案并公示。具体办法由国务院价格主管部门会同教育行政部门、劳动和社会保障行政部门制定。

　　根据上述法律法规显然价格主管部门是民办中小学收费标准的监管主体，但随后颁发的《民办教育收费管理暂行办法》第4条却如此规定：制定或调整民办学校对接受学历教育的受教育者收取的学费、住宿费标准，由民办学校提出书面申请，按学校类别和隶属关系报教育行政部门或劳动和社会保障行政部门审核，由教育行政部门或劳动和社会保障行政部门报价格主管部门批准。该条款与《民办教育促进法》实施条例的第35条直接冲突，本来对民办中小学价格监管是价格主管部门的分内事，但《民办教育收费管理暂行办法》却把明确分工的价格监管搞得职责不清，按照《民办教育收费管理暂行办法》第4条规定，教育部门或劳动和社会保障行政部门如不向价格主管部门呈报民办学校收费价格的审核结果，价格部门就置之不理吗？《民办教育收费管理暂行办法》和《民办教育促进法实施条例》之间的冲突，造成了民办学校价格监管的真空地带。择校费、赞助费等各种收费名堂层出不穷，广州出现民办学校收费超公办学校20倍的现象也就不足为奇了。[3]在社会第三方力量比较弱小的时候，指望社会中介组织对民办中小学收费价格进行监管在目前还没可行性，由于教育供给和竞争体系还没有充分形成，家长也很难对民办学校的乱收费采取“用脚投票”。笔者建议对《民办教育收费管理暂行办法》的部门规章进行修改，理顺教育部门和价格主管部门的职责分工迫在眉睫。依据《价格法》第18条规定：“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：重要的公益性服务价格。”民办中小学供给的就是教育公共服务，而且是纯公益性服务，对其监管更是价格主管部门的职责。价格主管部门要深刻领会《民办教育促进法》对“营利”限制为“合理回报”奖励的良苦用心，通过建立听证会制度，适时调整定价要依据基本成本的波动进行，抑制民办中小学的“暴利”为“微利”，引导其公益性发展。根据《价格违法行为行政处罚规定》对民办中小学不执行政府指导价、政府定价的依规惩处，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　三、质量监管

　　当前民办中小学质量监管已经设定了很多标准，比如课程标准、考试制度、学校管理、教育评价等，取得的成效也很大。从广州的实践来看，存在的问题主要有以下四点：

　　第一，质量监管机构往往是内生的而非独立性的。不同于欧美国家的部门内具有相对独立人事、财政等职能的监管部门，我国的教育质量监管机构如各级教育督导机构是内生的非独立性监管部门。因此设置独立于教育部门外的督导机构，使之具有真正的履行教育质量评估和监管职能迫在眉睫。可喜的是新近出台的《教育督导条例》明确了督导机构在本级人民政府领导下独立行使教育督导职能，朝着教育督导独立性方面迈出一大步，但效果有待观察。

　　第二，新颁布的《教育督导条例》也有待健全。《教育督导条例》第24条和第25条规定对于民办中小学则缺乏应有的问责力度。如第24条规定县级以上人民政府或者有关主管部门应当将督导报告作为对被督导单位及其主要负责人进行考核、奖惩的重要依据。第25条规定被督导单位及其工作人员有下列情形之一的，如拒绝、阻挠教育督导机构或者督学依法实施教育督导的等情形由教育督导机构通报批评并责令其改正；拒不改正或者情节严重的，对直接负责的主管人员和其他责任人员，由教育督导机构向有关人民政府或者主管部门提出给予处分的建议。这些处分对于公办中小学威慑与处罚效果明显，而对于民办中小学的问责则要大打折扣，因为民办中小学的人事权和财政权都不在政府直接控制的范围内，对于民办中小学违反督导有关条例的处罚很难收到切实的效果，民办中小学的出资人或举办者可能通过操纵董事会由校长或其他主管人员作为违规的替罪羊加以撤换的形式来规避对出资人或举办者的问责。此外《教育督导条例》对民办中小学负责人违规处分的内容和程序，也没有具体安排。笔者建议《教育督导条例》补充对违规民办中小学明确处罚其出资人或举办者，明确包括罚金、取消办学许可证以及对造成严重后果者提起刑事诉讼的手段。还必须明确，督导的目的并不是惩戒，而是指导民办学校规范发展、内涵发展及特色发展，使每一所民办学校都能进步。[4]