编者按

　　从全国来看，虽然不少省份都推出了鼓励科研人员离岗创新创业的政策，但高校老师离岗创业的数量并不多；虽然有鼓励科技成果转化的顶层设计，转化路上却是困难重重。对于如何全面激发创新创造活力，不愿、不敢和不会的人还不少。问题出在哪里，又该如何破解，本次专论邀请专家就此展开讨论。

　　嘉宾：

　　黄元 中央编译局中国现实问题研究中心研究员

　　盛毅 四川省社科院副院长、研究员

　　主持人 评论员 王付永 张雨

　　影响创新创造的三个问题

　　主持人：创新改革，从来都是顶层设计和基层探索相统一。如今，改革进入深水区，顶层设计也不可能面面俱到、事无巨细，那么，基层探索又该如何突破某些顶层设计尚未兼顾到的“禁区”？

　　盛毅：改革开放初期，“摸着石头过河”的基层探索多于顶层设计，有两个重要原因：第一，我国的法律法规不甚健全，一大批探索的闯将不用担心“改错”带来的后顾之忧。第二，初期改革都在一些小范围内进行，涉及面不广，矛盾较小。比如以安徽凤阳为代表的家庭联产承包责任制改革，以四川广汉为代表的人民公社管理体制改革，以及与之相适应的配套改革等，就是在基层先进行小范围试验，再逐渐推广到更大的范围，最终得到政府的认可和陆续出台相关的法律法规。

　　改革进行到今天，任何一项改革都要啃硬骨头，牵一发而动全身。而全局性的问题，需要有顶层设计，需要理论先行。尽管如此，鼓励基层从“小问题”入手进行突破，一步一个脚印向前推进，也能够弥补顶层设计的不足，为顶层设计提供更多经验，并且小范围的试验引发矛盾不多。从这点看，尽管深化改革千头万绪，涉及面广，但如果我们有各个领域、各个环节的不懈探索和突破，有众多基层探索与顶层设计的不断碰撞和反复修正，就能够寻找到更多的切入点，形成从局部突破到全面推进的局面。

　　主持人：但还是有一个问题，虽然不少地方都鼓励基层从“小问题”入手进行创新创造，可效果有限，对基层官员来说，影响他们创新改革热情的原因在哪里呢？

　　黄元：对于一些基层官员来说，惰于改或怯于改的原因可以概括为三点：一是有些“顶层设计”和相应的措施可能存在指导性不够明确的问题。官员操作起来既有巨大的灵活空间，也存在触犯政治纪律的风险，其结果自然是许多官员宁可观望，也不愿意大胆闯。二是制度不健全构成的行政风险。在常态管理逻辑下，领导批示、政策法规都是官员行政的重要指挥棒，在责权边界不清、权力约束和保护机制都不够健全的情况下，领导干部做得越多，被人抓住“小辫子”的可能性越大，改革面前不作为就成为许多干部规避风险的重要选择。三是改与不改，和官员自身的实际利益关联不大。

　　需要认识到的是，顶层设计不可能面面俱到，特别是中央的一些改革措施更是如此，因为每个地方的情况千差万别，顶层设计主要解决大方向、大原则的问题。上面所说的上级政策和基层实际之间出现的这个“真空地带”，既是改革活力迸发的空间，同时也可能是一些不愿改、不会改的人躲避改革现实的一个“绝缘体”。

　　破解“立法时差”这个困局

　　主持人：改革开放初期，我国法律有限，很多领域无法可依，那时，改革往往走到了法律前面。现在情况不同，中国特色社会主义法律体系已经成型，这时再改，有些难免意味着对法律的突破，所以对改革者造成了困难，有什么办法能够实现改革和法律的良性互动吗？

　　盛毅：改革开放30多年来，改革和法制二者始终处于相辅相成的状态，改革前行的每一步，都促进了法律法规的建立。不过，改革的特点是变化，法律的特点是恒定，不论什么样的改革，都可能与现存法规发生冲突。所以在改革中，要尊重法律，凡属重大改革都要于法有据。同时，对不适应经济社会发展需要的法规，可按照法定程序进行调整，这样创新改革才会规范有序，做到可持续。现代社会治理的一个特征，就是通过法定程序来解决具体问题，而这也是实现公平的一个重要环节。

　　黄元：改革的关键期，创新创造的活跃期，也往往是地方创制性立法的“井喷期”。比如，改革开放以来，广东省的创制性立法活动频繁，与其他省市相比，一直处在优势地位。

　　地方创制性立法是拥有立法权的地方国家权力机关和人民政府为了填补法律法规的空白，或者为了变通法律法规的个别规定而进行的立法活动。创制性立法具有可操作性，这里的“可操作性”即具有可执行力与可接受性。和创新改革相适应，地方性立法具有制度创新的示范带动作用。当前，我国正处在改革开放的关键时期，为了保障各项工作的顺利推进，中央立法必然要维持一定的稳定性和确定性，但是在改革时期，地方社会关系的发展则是日新月异，中央立法很有可能赶不上立法的节奏而滞后，相较之下，地方创制性立法更具针对性，可满足调整、解决本地经济社会发展实际问题的需要。因为一旦在地方上出现需要法律来调整解决的情况时，地方立法机关能够及时展开调查研究，充分掌握本地区实情，对于中央一时难以立法的领域，先行制定创制性的地方法规，以此来弥补中央、地方“立法时差”的问题。