［摘要］解决我国收费公路面临的严峻问题需创建法定机构。日本收费公路法定机构“道路公团”，特别是“高速公路资产持有及债务偿还机构”的经验值得借鉴。在深化改革的大背景下，创建中国特色收费公路法定机构的条件趋于成熟。

　　［关键词］收费公路 ; 日本 ; 法定机构；借鉴

　　［中图分类号］ D731303 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008-9314(2014)03-0123-05

　　［收稿日期］ 2014-04-08

　　［作者简介］王燕弓 , 交通运输部规划研究院战略与政策研究所高级工程师 , 国家行政学院交通管理体制改革研究课题组特邀成员 .

　　一、解决我国收费公路面临问题需创建法定机构

　　1 公路发展任务艰巨，收费公路筹融资能力减弱。我国正处于高速公路网形成的关键时期。根据国务院批准的《国家公路网规划》，到 2030 年，需规划建设 118 万公里的国家高速公路，待建 26 万公里，占总里程的 221% 。按静态投资匡算， 2014 至 2017 年，全国公路建设需投资 46 万亿元，年均 115 万亿，其中高速公路投资年均 4027 亿元。［ 1 ］ 而 2013 年全国财政性资金投入公路建设只有车购税 2211 亿元，其他一般财政资金约 200 亿元；车购税用于高速公路只有 424 亿元。收费公路政策仍将是公路建设筹融资的主要渠道。随着公路交通基础设施向中西部地区的深入推进，建设成本和施工难度逐渐加大。根据《国家公路网规划》确定的任务，我国目前待建的 25 万公里国家高速公路项目 80% 集中在中西部地区，桥隧比高，预计交通量增长缓慢。如果按照《收费公路管理条例》（以下简称《条例》）规定的收费期限、现行的收费标准以及项目独立核算方式，很难收回投资或还清贷款，很多项目甚至无法获得贷款。由于投资大、回收期较长、效益有风险，阻碍了社会资本进入，收费公路政策的瓶颈制约明显，导致投融资机制活力减退，发展动力不足。

　　2 收费公路整体亏损严重，高速公路面 临陆续到期停止收费的巨大压力，巨额债务难以偿还。在政府财政投入不足的客观条件下，各地公路交通选择了负债发展的道路。截至 2012 年底，全国收费公路累计建设投资总额为 465 万亿元，债务余额为 291 万亿元（不含已停止收费的政府二级还贷公路债务）。审计发现很多地方存在“借新还旧”和“债务逾期”现象，大量高速公路无法在规定收费期限内清偿债务。据统计，到 2014 年底，全国将有 2134 公里政府还贷高速公路到期，如停止收费将有超过 2126 亿元的债务失去偿还来源（早期收费公路作为贷款质押承担了部分新建公路债务）；到 2017 年底，累计有 5852 公里政府还贷高速公路到期，遗留 3479 亿元的债务；在经营性收费公路中， 6725% 是由国有或国有控股公司（地方融资平台）经营。目前，公路债务总体可控，但阶段性、局部性风险问题不可忽视，偿债资金压力与公路建设发展资金缺口相互迭加，需要引起重视并采取有效措施妥善化解，防止因个别省份出现问题引发系统性风险。

　　3 公路养护专项税收不能满足非收费公路养护的基本需求，资金缺口达 40% 以上。我国现行收费公路政策制定的初衷，主要是解决公路建设的融资问题，并未考虑收费期满后的公路养护管理等问题。我国目前公路养护资金的构成是：非收费公路主要从成品油消费税转移支付资金中列支，收费公路从车辆通行费中列支。从实际执行情况看，目前全国非收费公路每年养护管理资金需求约为 2800 亿元，成品油消费税转移支付用于公路养护的资金仅 1443 亿元，缺口达 485% ，需要地方政府通过其它财政预算资金给予补充安排，部分地方甚至依靠贷款进行养护。如果高速公路到期即停止收费，每年将增加近 1000 亿元的养护资金需求，加剧养护资金短缺。通过提高燃油税税率或一般预算解决，均不能最好地体现“谁用路、谁付费”的公平原则。

　　4 现行到期停止收费的方 式，将严重影响高速公路网络的整体性和管理的统一性，不利于提高通行效率。我国高速公路是在投资主体多元化的条件下，分段建设、逐步成网的。为了减少主线收费站点，国家大力推进高速公路联网收费和电子不停车收费联网工作，逐步实现全国联网。如果采取到期停止收费的方式，将打破现有的联网收费格局，大幅降低车辆通行效率，不利于调节交通量分布和优化出行方式。同时，根据《条例》规定，收费路段停止收费后必须拆除收费设施，为保障收费管理，需要在主线上增设收费站，额外增加征地和建设成本，造成资源浪费。

　　基于我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情和未来预期的财政状况，《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》（国办发〔 2011 〕 38 号）明确提出了“统筹发展以普通公路为主的体现政府普遍服务的非收费公路和以高速公路为主的收费公路”的要求，以“公路两个体系”为发展方向，坚持“线网分离、统贷统还、控制规模、加强监管”，逐步形成以联网高速公路为主体的“收费公路体系”和以普通公路为主体的“非收费公路体系”。普通收费公路和非联网高速公路到期后取消收费，提供免费的普遍服务；联网高速公路坚持较长期限收费，提供高效率服务。

　　为切实实施上述“公路两个体系”发展战略，必须坚决贯彻十八届三中全会所提出的改革精神，创新公路管理、特别是公路资金保障机制。而创建中国特色社会主义收费公路融资建设偿债管理的法定机构，即是其中应予高度的重要措施。